第二節 安全生產立法的必要性及其重要意義

　　一、安全生產立法的必要性

　　(一)安全生產立法的含義

　　1.安全生產的含義

　　安全生產是指通過人一機一環境三者的和諧運作，使社會生產活動中危及勞動者生命安全和身體健康的各種事故風險和傷害因素，始終處于有效控制的狀態。安全生產工作，則是為了達到安全生產目標，在黨和政府的組織領導下所進行的系統性管理的活動，由源頭管理、過程控制、應急救援和事故查處4個部分構成。安全生產工作的內容主要包括生產經營單位自身的安全防范，政府及其有關部門實施市場準入(行政許可)、監管監察、應急救援和事故查處，社會中介組織和其他組織的安全服務、科研教育和宣傳培訓等。從事安全生產工作的社會主體包括企業責任主體、中介服務主體、政府監管主體和從事安全牛產的從業人員。

　　2.安全生產立法的含義

　　安全生產立法有兩層含義，一是泛指國家立法機關和行政機關依照法定職權和法定程序制定、修訂有關安全生產方面的法律、法規、規章的活動;二是專指國家制定的現行有效的安全生產法律、行政法規、地方性法規和部門規章、地方政府規章等安全生產規范性文件。安全生產立法在實踐中通常特指后者。

　　(二)加強安全生產立法的必要性

　　近年來，安全生產事故頻繁，死傷眾多，不僅影響了經濟發展和社會穩定，而且損害了黨、政府和我國改革開放的形象。導致我國安全生產水平較低的原因是多方面、深層次的，安全生產法制不健全是其主要原因之一，突出表現在：

　　一是安全生產法律意識淡薄。改革開放特別是近10年來，安全生產不再是局部的、個別的問題，而是社會經濟發展和文明程度的重要標志。能否保證生產經營活動的安全，是關系到人民群眾生命和財產安全的基本權益，關系到經濟快速發展和社會穩定，關系到我們黨和政府是否貫徹“三個代表”重要思想、科學發展觀的重大政治問題、經濟問題和社會問題。從總體上看，公民在生產經營活動中的自我保護和安全生產的意識比較淡薄，一些生產經營單位特別是非國有企業負責人依法安全生產經營的意識也很淡薄，這些單位的負責人或者不懂法律，或者明知故犯，沒有依法為從業人員提供必要的安全生產條件和勞動安全保護，使從業人員在十分惡劣和危險的條件下作業，以至發生事故，造成大量人身傷亡。有些地方政府領導人和私營企業老板只要經濟效益，片面地追求利潤最大化，忽視甚至放棄安全生產，沒有意識到這是一種嚴重侵犯人權的違法行為，沒有意識到它所產生的法律后果。總之，安全生產還沒有成為所有地方政府和生產經營單位的自覺行動，沒有從安全生產是法定的義務和責任的高度引起足夠的認識和重視。

　　二是安全生產出現了新情況、新問題，亟待依法規范。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，大量非國有生產經營單位的比重增加。在我國社會生產力總體水平比較低下的條件下，部分非國有生產經營單位存在著生產安全條件差、安全技術裝備陳舊落后、安全投入少、企業負責人和從業人員安全素質低、安全管理混亂、不安全因素和事故隱患多的嚴重問題。而國家現行的有關安全生產的法律、法規基本是針對國有大型生產經營單位制定的，對大量非國有生產經營的安全生產幾乎沒有明確的、可操作的法律規范，這必然造成法律調整的“空A”和監督管理的“缺位”，以致非國有生產經營單位事故多發、死傷慘重。因此，必須適應安全生產的新形勢，制定規范生產經營單位尤其是非國有生產經營單位安全生產的法律。

　　三是綜合性的安全生產立法滯后。雖然國家制定了幾十部安全生產方面的單行法律、行政法規，但是這些現行立法多數是在計劃經濟體制及其向社會主義市場經濟體制轉軌時期出臺的，已經不能完全適應安全生產工作的需要。在《安全生產法》出臺之前，國家關于安全生產的基本方針、基本制度沒有依法確立，涉及國家安全生產監管體制、各級政府和有關部門的監督管理職責、生產經營單位的安全保障、生產經營單位負責人的安全職責、從業人員的安全生產權利義務、事故應急救援和調查處理、安全生產違法行為的法律責任等重大問題，缺乏基本的法律規范。

　　四是政府機構改革和職能轉變后，沒有依法確立綜合監管與專項監管相結合的安全生產監管體制，尚未建立健全依法監管的長效機制。為適應社會主義市場經濟體制關于實行政企分開的要求，自1998年以來，國家先后撤銷了原有的十幾個工業主管部門，同時也保留了鐵道、交通、民航、建筑等有關主管部門。政府部門已經不直接管理或者基本不直接管理企業的生產經營活動。與此同時，我國安全生產監管體制幾經改革，建立了由安全生產綜合監督管理部門與其他有關部門相結合的、綜合監督管理與專項監督管理相結合的安全生產監督管理體制。安全生產的監督管理工作主要是運用法律手段，輔以必要的經濟手段和行政手段，依法加大監管力度，查處安全生產違法行為。因此必須通過制定綜合性的安全生產法律，將各級人民政府和各有關部門的安全生產職權、職責和監督管理措施法律化、制度化。但由于相關立法滯后，有的地方人民政府沒有建立健全安全生產綜合監督管理機構;已經設立的地方，又存在著綜合監管部門與專項監管部門的法定職責和相互關系不明確的問題，在工作中產生了職責交叉、互相扯皮的矛盾，影響了安全生產監督管理工作的整體性、協調性，出現了安全生產監督管理工作的脫節和漏洞。

　　五是缺乏強有力的安全生產執法手段。現行有關安全生產的法律、行政法規對安全生產違法行為及其法律責任的規定不夠完整，有的對安全生產違法行為界定不清楚或者不準確，有的只有要求沒有責任，有的雖有罰則但力度不夠。對近年來突出的安全生產違法行為特別是非國有企業的安全生產違法行為，沒有設定明確的法律責任。由于沒有綜合性的《安全生產法》，各級安全生產綜合監管部門的法律地位、主要職責和執法手段無法可依，難以依法履行職責和實施行政執法。

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