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第三節 我國安全生產法律體系的基本框架

　　一、安全生產法律體系的概念

　　安全生產法律體系，是指我國全部現行的、不同的安全生產法律規范形成的有機聯系的統一整體。

　　安全生產法律體系的特征

　　具有中國特色的安全生產法律體系正在構建之中。這個體系具有3個特點：

　　1.法律規范的調整對象和階級意志具有統一性

　　2.法律規范的內容和形式具有多樣性

　　3.法律規范的相互關系具有系統性

　　安全生產法律體系是由母系統與若干個子系統共同組成的。從具體法律規范上看，它是單個的;從法律體系上看，各個法律規范又是母體系不可分割的組成部分。安全生產法律規范的層級、內容和形式雖然有所不同，但是它們之間存在著相互依存、相互聯系、相互銜接、相互協調的辯證統一關系。

　　二、安全生產法律體系的基本框架

　　安全生產法律體系究竟如何構建，這個體系中包括哪些安全生產立法，尚在研究和探索之中。我們可以從上位法與下位法、普通法與特殊法和綜合性法與單行法等3個方面來認識和構建我國安全生產法律體系的基本框架。

　　(一)從法的不同層級上，可以分為上位法與下位法

　　法的層級不同，其法律地位和效力也不同。上位法是指法律地位、法律效力高于其他相關法的立法。下位法相對于上位法而言，是指法律地位、法律效力低于相關上位法的立法。不同的安全生產立法對同一類或者同一個安全生產行為做出不同的法律規定的，以上位法的規定為準，適用上位法的規定。上位法沒有規定的，可以適用下位法。下位法的數量一般要多于上位法。

　　1.法律

　　法律是安全生產法律體系中的上位法，居于整個體系的最高層級，其法律地位和效力高于行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章等下位法。國家現行的有關安全生產的專門法律有《安全生產法》、《消防法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》、《礦山安全法》;與安全生產相關的法律主要有《勞動法》、《工會法》、《礦產資源法》、《鐵路法》、《公路法》、《民用航空法》、《港口法》、《建筑法》、《煤炭法》、《電力法》等。

　　2.法規

　　安全生產法規分為行政法規和地方性法規。

　　(1)行政法規。安全生產行政法規的法律地位和法律效力低于有關安全生產的法律，高于地方性安全生產法規、地方政府安全生產規章等下位法。

　　(2)地方性法規。地方性安全生產法規的法律地位和法律效力低于有關安全生產的法律、行政法規，高于地方政府安全生產規章。經濟特區安全生產法規和民族自治地方安全生產法規的法律地位和法律效力與地方性安全生產法規相同。

　　3.規章

　　安全生產行政規章分為部門規章和地方政府規章。

　　(1)部門規章。國務院有關部門依照安全生產法律、行政法規的授權制定發布的安全生產規章的法律地位和法律效力低于法律、行政法規，高于地方政府規章。

　　(2)地方政府規章。地方政府安全生產規章是最低層級的安全生產立法，其法律地位和法律效力低于其他上位法，不得與上位法相抵觸。

　　4.法定安全生產標準

　　我國沒有技術法規的正式用語且未將其納入法律體系的范疇，但是國家制定的許多安全生產立法卻將安全生產標準作為生產經營單位必須執行的技術規范而載入法律，安全生產標準法律化是我國安全生產立法的重要趨勢。安全生產標準一旦成為法律規定必須執行的技術規范，它就具有了法律上的地位和效力。執行安全生產標準是生產經營單位的法定義務，違反法定安全生產標準的要求，同樣要承擔法律責任。因此，將法定安全生產標準納入安全生產法律體系范疇來認識，有助于構建完善的安全生產法律體系。法定安全生產標準分為國家標準和行業標準，兩者對生產經營單位的安全生產具有同樣的約束力。法定安全生產標準主要是指強制性安全生產標準。

　　(1)國家標準。安全生產國家標準是指國家標準化行政主管部門依照《標準化法》制定的在全國范圍內適用的安全生產技術規范。如：煙花爆竹勞動安全技術規程B11652-1989) 、GB14161-1993 礦山安全標志、GB 6722-1986爆破安全規程。

　　(2)行業標準。安全生產行業標準是指國務院有關部門和直屬機構依照《標準化法》制定的在安全生產領域內適用的安全生產技術規范。行業安全生產標準對同一安全生產事項的技術要求，可以高于國家安全生產標準但不得與其相抵觸。如：AQ 1071-2009 煤礦用非金屬瓦斯輸送管材安全技術條件、AQ 1072-2009 瓦斯管道輸送水封阻火泄爆裝置技術條件、AQ/T 9005-2008 企業安全文化建設評價準則。

　　(二)從同一層級的法的效力上，可以分為普通法與特殊法

　　我國的安全生產立法是多年來針對不同的安全生產問題而制定的，相關法律規范對一些安全生產問題的規定有所差別。有的側重解決一般的安全生產問題，有的側重或者專門解決某一領域的特殊的安全生產問題。因此，在安全生產法律體系同一層級的安全生產立法中，安全生產法律規范有普通法與特殊法之分，兩者相輔相成、缺一不可。這兩類法律規范的調整對象和適用范圍各有側重。普通法是適用于安全生產領域中普遍存在的基本問題、共性問題的法律規范，它們不解決某一領域存在的特殊性、專業性的法律問題。特殊法是適用于某些安全生產領域獨立存在的特殊性、專業性問題的法律規范，它們往往比普通法更專業、更具體、更有可操作性。如《安全生產法》是安全生產領域的普通法，它所確定的安全生產基本方針原則和基本法律制度普遍適用于生產經營活動的各個領域。但對于消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全和民用航空安全領域存在的特殊問題，其他有關專門法律另有規定的，則應適用《消防法》、《道路交通安全法》等特殊法。據此，在同一層級的安全生產立法對同一類問題的法律適用上，應當適用特殊法優于普通法的原則。

　　(三)從法的內容上，可以分為綜合性法與單行法

　　安全生產問題錯綜復雜，相關法律規范的內容也十分豐富。從安全生產立法所確定的適用范圍和具體法律規范看，可以將我國安全生產立法分為綜合性法與單行法。綜合性法不受法律規范層級的限制，而是將各個層級的綜合性法律規范作為整體來看待，適用于安全生產的主要領域或者某一領域的主要方面。單行法的內容只涉及某一領域或者某一方面的安全生產問題。

　　在一定條件下，綜合性法與單行法的區分是相對的、可分的。《安全生產法》就屬于安全生產領域的綜合性法律，其內容涵蓋了安全生產領域的主要方面和基本問題。與其相對，《礦山安全法》就是單獨適用于礦山開采安全生產的單行法律。但就礦山開采安全生產的整體而言，《礦山安全法》又是綜合性法，各個礦種開采安全生產的立法則是礦山安全立法的單行法。如《煤炭法》既是煤炭工業的綜合性法，又是安全生產和礦山安全的單行法。再如《煤礦安全監察條例》既是煤礦安全監察的綜合性法，又是《安全生產法》和《礦山安全法》的單行法和配套法。

　　三、安全生產法在安全生產法律體系中的地位

　　(一)《安全生產法》的立法背景

　　法律是上層建筑的重要組成部分。社會主義的經濟基礎決定了社會主義法律的本質。《安全生產法》的制定，是由我國現階段的生產力發展水平和安全生產水平決定的。改革開放以來，在黨中央、國務院和各級地方黨委和人民政府的領導下，我國的安全生產狀況逐步好轉。但近年來，安全生產狀況很不穩定，重大、特大事故連續發生。為了加強安全生產監督管理，遏制事故，減少人民生命安全和財產損失，保證社會主義現代化建設的順利進行，黨中央、國務院堅持安全第一的方針，先后采取了安全生產專項整治特別是加強法制等一系列重大舉措，為實現安全生產的穩定好轉奠定了外部條件。在黨中央提出依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略以后，安全生產法制建設被提到前所未有的重要位置上，安全生產法制建設的進程不斷加快。《安全生產法》正是在這種背景下制定的。

　　(二)《安全生產法》的調整對象

　　從《安全生產法》的調整對象看，它是一部調整安全生產方面社會關系的專門法律。法律的調整對象是指法律所調整的社會關系，經法律調整后所產生的權利和義務關系就是法律關系。安全生產法律關系是指各行各業的公民、法人和社會組織之間，在從事生產經營和監督管理的活動中所發生的安全生產權利和義務關系。安全生產法律關系錯綜復雜，其中基本的社會關系有以下5種：

　　(1)各級人民政府及其安全生產綜合監督管理部門、有關安全生產專項監督管理部門及其安全生產檢查監督人員，在履行法定職權時與生產經營單位、有關社會組織和從業人員之間所發生的監督管理關系。這是一種自上而下的基于國家行政管理活動所發生的縱向的行政管理關系。《安全生產法》第四章專門對此做出了規定。

　　(2)各級安全生產監督管理部門與其他有關部門之間的綜合監督管理與專項監督管理的協調、指導和監督關系。這是各級人民政府所屬的平行的各有關安全生產監督管理部門之間，依照法定職權和本級人民政府的授權，在安全生產監督管理工作中各司其職，相互配合時所發生的橫向的協同關系。綜合監督管理部門主要負責擬定綜合性安全生產法律、法規、規章、政策和規劃，協調解決重大安全生產問題，調查處理重大、特大生產安全事故，查處安全生產違法行為，指導、監督有關部門的專項安全生產監督管理工作。

　　(3)生產經營單位內部管理者與從業人員的安全生產管理關系。作為一個生產經營單位，它依法進行安全生產，必然要建立內部安全生產管理體系。生產經營單位的主要負責人、分管負責人、安全管理機構負責人、內設機構負責人和作業單位負責人與從業人員之間以及從業人員之間，存在大量的安全管理關系。這種微觀管理關系也是《安全生產法》的調整對象。

　　(4)生產經營單位之間及其與社會組織、公民之間的安全生產權利義務關系。生產經營活動的對象是為社會公眾服務的，生產經營單位的生產經營活動是否安全，事關相關單位和從業人員以及不特定的公民的人身安全和財產安全。

　　(5)涉外安全生產管理關系。目前我國的中外合資、中外合作和外商獨資等“三資”企業數量很多，遍及許多行業。隨著我國加入WT0，對“三資”企業的安全管理日益與國際接軌，“三資”企業也必須嚴格依照我國法律進行生產經營活動，保證安全生產。因此，《安全生產法》同樣適用于“三資”企業。

　　(三)《安全生產法》的基本原則

　　學習實施《安全生產法》，應當掌握貫穿于全部立法過程和法律條文的指導思想和思路，這就是《安全生產法》的5項基本原則。

　　1.人身安全第一的原則

　　2.預防為主的原則

　　3.權責一致的原則

　　4.社會監督、綜合治理的原則

　　5.依法從重處罰的原則

　　小結：本講主要講述了安全生產法的立法意義、立法的必要性，安全生產法執法的五項基本原則，以及安全生產法律體系。重點掌握安全生產法律體系的構成。

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