五、生產安全事故處理的規定

　　依照《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定，事故調查組應當提交事故調查報告，有關人民政府應當作出事故處理批復。這是在事故調查階段和事故處理階段形成的重要法律文書。確認調查報告和事故處理批復的法律屬性，對于查明事故原因、認定事故性質、分清事故責任、實施責任追究，減少行政復議和行政訴訟，具有重要意義。

　　(一)事故調查報告的法律屬性

　　《生產安全事故報告和調查處理條例》規定，事故調查組在一定期限內應當向有關人民政府提交符合法定內容的事故調查報告(以下簡稱調查報告)。在事故調查處理過程中，最容易發生的異議或者提起行政復議和行政訴訟的，就是關于調查報告是否具有行政約束力和法律效力的問題。對調查報告的法律屬性有了正確認識，這些問題即可迎刃而解。依照《安全生產法》、《行政復議法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》的有關規定，調查報告是在事故調查中反映事故真實情況、提出處理意見的法律文書，其法律屬性表現在三個方面：

　　1.調查報告具有真實性。調查報告是在進行詳細周密的調查核實之后，以客觀事實為依據，真實、準確、全面地反映事故發生單位概況、事故發生經過和救援情況、人員傷亡和直接經濟損失、事故發生原因的原始材料。調查報告不得對事故原貌進行修改、修飾，不得摻雜人為色彩，不得弄虛作假。

　　2.調查報告具有證據性。經依法調查核實和有關人民政府認定的調查報告及其證明材料具有法定的證明力，它是有關人民政府作出事故處理批復的重要依據，也可以作為司法機關辦案的佐證材料。調查報告及其證明材料包括主報告及其附具的調查記錄、訊問筆錄、鑒定報告、無證、書證、視聽材料和其他相關材料。

　　3.調查報告具有建議性。調查報告在查明事故真相的基礎上，要對事故性質、事故責任認定、事故責任者的處理建議和事故防范整改措施等問題提出結論性意見。調查報告反映的是參加事故調查的成員單位的意見、建議，至于其是否正確、適當，應由有關人民政府加以確認。

　　4.調查報告具有不可復議、訴訟性。由于一些當事人對事故調查報告具有不可復議、不可訴訟的法律屬性不了解，所以因對調查報告持有異議而提起的行政復議和行政訴訟時有發生。調查報告的這種屬性表現在：一是提交調查報告的不是獨立的行政主體。事故調查組是臨時工作機構，無權獨立作出確認當事人的權利、義務和責任的具體行政行為。二是調查報告不具有獨立完整、直接執行的法律效力和行政約束力。不能依據調查報告直接實施法律責任追究。三是對調查報告持有異議，不屬于法定的行政復議和行政訴訟的受案范圍。依照《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，行政相對人申請復議和起訴的主體必須是獨立的國家行政機關，復議和起訴的事由必須是被認為是侵犯其合法權益的獨立的、完整的具體行政行為。鑒于調查報告不具備上述法定特征，所以行政相對人不能針對事故調查組及其提交的調查報告提起行政復議和行政訴訟。

　　調查報告提交后，有關人民政府對調查報告中關于事故基本情況尤其是事故定性、責任劃分和處理建議等問題要進行全面地討論研究。如果認為調查報告對事故原因認定不清、定性不準、責任不明，有權要求進行重新調查或者補充調查和補正材料。

　　(二)事故處理批復的法律屬性

　　事故處理批復(以下簡稱事故批復)與調查報告不同，它是由有關人民政府或其授權的部門依法作出的具有行政約束力和執行力的法律文書。對于事故批復的性質存在著不同認識，影響了事故批復的法律效力和執行力。

　　1.事故批復主體是法定的行政機關。《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十二條的規定，負責事故調查的國家、省、市、縣四級人民政府接到事故調查報告后，應當在法定期限內作出批復。這就是說，事故批復權屬于上述有關人民政府。在實踐中，下達事故批復的形式有兩種，一種形式是由有關人民政府直接下達事故批復，另一種形式是由有關人民政府或其授權的部門，或者法律、行政法規授權的部門受權下達事故批復。

　　2.作出事故批復是對確定事故原因、事故性質和實施事故追究責任的具體行政行為。這是有關人民政府根據事故調查報告，依照職權獨立作出的、直接確定事故責任者的權利、義務和責任，具有法律效力和強制約束力的行政決定。有關行政機關和單位必須遵照執行，不得任意改變或者拒絕執行。

　　3.事故批復是事故處理的法定依據。依照《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定，事故批復應當對負有行政責任的事故責任者作出追究行政責任的決定。有關機關應當根據人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。事故發生單位應當按照負責事故調查的人民政府的批復，對本單位負有事故責任的人員進行處理。負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。

　　需要指出的是，事故批復雖然具有法律效力和強制約束力，但它不是而且不能替代有關機關根據事故批復對事故責任者制作下達的行政處分、行政處罰等法律文書。

　　4.行政相對人對事故批復持有異議的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。從作出事故批復的主體、內容和效力上看，進行事故處理具備了具體行政行為的法定要件。因此，事故發生單位或者有關責任人員認為事故批復侵犯了其合法權益，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

　　(三)事故批復的實施機關

　　鑒于事故責任主體及其法律責任有所不同，所以需要明確落實事故批復、實施責任追究的主體即實施機關。《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十二條規定的“有關機關”是事故批復的實施機關，主要包括行政機關和司法機關兩類國家機關。有關機關應當依照法律、行政法規規定的權限和程序，實施事故責任追究。

　　1.行政機關。事故責任主體不同，責任追究機關和追究方式也不同。行政機關工作人員和企業、事業單位中由行政機關任命的人員對生產安全事故負有行政責任應當給予罰款的行政處罰的，由《生產安全事故報告和調查處理條例》四十三條規定的行政機關實施;應當給予行政處分的，由其任命機關實施。事故發生單位及其非國家工作人員的有關責任人員，對生產安全事故負有行政責任應當給予罰款的行政處罰的，由《生產安全事故報告和調查處理條例》四十三條規定的行政機關實施。

　　2.司法機關。事故批復認定負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。其中：事故發生單位責任人員中的非國家工作人員涉嫌犯罪的，由公安機關立案偵查;行政機關和事故發生單位責任人員中的國家工作人員涉嫌犯罪的，由檢察機關立案偵查和起訴;所有涉嫌犯罪人員被起訴追究刑事責任的，一律由審判機關依法審理并作出判決。

　　六、生產安全事故報告和調查處理違法行為應負的法律責任

　　《安全生產法》規定，國家對生產安全事故實行責任追究制度。《生產安全事故報告和調查處理條例》第五章專門就事故責任追究問題作出了具體規定。《生產安全事故報告和調查處理條例》的有關規定，涵蓋了事故責任要件、事故責任主體、實施法律制裁等法律適用問題，需要我們全面、準確地把握。

　　(一)確定事故責任的要件

　　《條例》規定，對責任事故的責任者依法追究法律責任。不論是事故發生單位還是有關人民政府、安全生產監督管理部門、負有安全生產監督管理職責的有關部門及其有關人員，凡是實施了《生產安全事故報告和調查處理條例》規定的違法行為的，都要對其實施責任追究。但在如何界定其是否負有責任并且是否應當追究責任的法律適用上，應當遵循責任法定的原則，明確嚴格、具體的法律界限。根據法理，確定事故責任的要件有四個，缺一不可。

　　1.責任者依法應當履行義務。確定是否屬于事故責任者，一要看其是否負有法定義務，二要看其是否履行了法定義務。負有法定義務而未履行其義務的，承擔法律責任。沒有法定義務的，不承擔法律責任。依照《生產安全事故報告和調查處理條例》有關責任追究的規定，事故發生單位及其有關人員必須是在安全生產管理和事故報告、救援、接受與配合調查等方面負有法定義務而未履行其義務的，才承擔相應的法律責任。有關人民政府、安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門及其有關人員，在事故報告、救援、調查和處理等項工作中不履行法定職責或者義務的，也要承擔相應的法律責任。

　　2.責任者實施了違法行為。事故責任者主觀上必須有違法的故意或者過失，客觀上獨立并且直接實施了《生產安全事故報告和調查處理條例》規定的具有社會危害性的違法行為。這里要強調的是，責任者實施的違法行為的范圍不得擴大或者縮小，必須是安全生產法律、法規有關義務性規范和禁止性規范中明文規定的行為。實施了法無規定的行為，不能認定或者推定為違法行為。

　　3.違法行為應與事故發生有直接的因果關系。確定是否應負法律責任，必須搞清楚違法行為與損害后果之間是否具有直接的因果關系。所謂直接的因果關系，應當是出自行為人的故意或者過失而實施的違法行為，直接導致了事故的發生。在這個問題上，既應堅持對事故的直接責任者不放過，也應注意不要把一些間接原因推導成為直接原因，從而擴大責任追究的范圍。

　　4.責任者必須是依法應當予以制裁的。依照《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定，實施責任追究的不僅是未履行法定義務、實施了違法行為并造成危害后果的責任者，而且必須是法律、行政法規明文規定應當給予法律制裁的責任者。也就是說，只具備了前三個要件還不夠，還要同時具備第四個要件，才能實施責任追究。因為對某些實施了一般違法行為、危害后果和違法情節顯著輕微的責任者，有關法律、法規并不規定都要給予法律制裁。所以，只有法律、法規明文規定應當承擔法律責任的，才能實施責任追究。

　　(二)事故責任主體的確定

　　事故責任主體即事故責任者，是指未履行法定義務、實施了相關違法行為、對事故發生和事故報告、救援、調查處理負有責任并應受法律制裁的社會組織和個人。依照《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定，應受責任追究的事故責任主體主要有四種：

　　1.事故發生單位。《安全生產法》規定，生產經營單位是生產經營活動的主體，依法應當履行加強管理、確保安全生產的義務;因其違法造成事故的，應當承擔相應的法律責任。《生產安全事故報告和調查處理條例》規定，生產經營單位(事故發生單位)發生生產安全事故后，負有報告、救援和接受調查的義務。據此，生產經營單位對事故發生負有直接責任，應當作為獨立的責任主體承擔法律責任。

　　2、事故發生單位有關人員。《生產安全事故報告和調查處理條例》規定，不僅要追究事故發生單位的責任，還要對其有關人員實行責任追究。事故發生單位有關人員包括負有責任的主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員。“主要負責人”包括企業法定代表人、實際控制人等對生產經營活動負全面領導責任、有主要決策指揮權的負責人;“直接負責的主管人員”包括負有直接領導、管理責任的有關負責人、安全管理機構的負責人和管理人員;“其他直接責任人員”包括負有直接責任的從業人員和其他人員。

　　3.有關政府、部門工作人員。《生產安全事故報告和調查處理條例》規定，有關地方人民政府、安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門實施違法行為，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以責任追究。“直接負責的主管人員”包括負有責任的有關地方人民政府的領導人、安全生產監督管理部門和有關部門的負責人;“其他直接責任人員”包括負有責任的行政機關內設機構的負責人和其他工作人員。

　　4.中介機構及其相關人員。《生產安全事故報告和調查處理條例》規定，對發生事故的單位提供虛假證明的中介機構及其相關人員實行責任追究。

　　(三)實施法律制裁的規定

　　追究事故責任者的法律責任，必須正確、適當地適用法律，既不能放縱責任者，也不能枉及無辜。《生產安全事故報告和調查處理條例》有關實施法律制裁的規定，主要涉及四個問題：

　　1.法律制裁的責任方式。《生產安全事故報告和調查處理條例》明確了對事故責任者實施法律制裁的責任方式，有行政責任和刑事責任兩種，兩種責任方式可以單獨適用或者并用。

　　(1)行政責任。《生產安全事故報告和調查處理條例》規定應當實施責任追究的行政責任主體包括行政主體和企業主體兩類，責任主體不同則責任追究的規定也不同。行政主體包括對事故負有責任的有關地方人民政府、安全生產監管部門和有關部門中的工作人員。企業主體包括事故發生單位及其有關人員。兩類主體因違反國家行政管理法律、法規的規定而應當承擔的法律責任是行政責任。

　　(2)刑事責任。《生產安全事故報告和調查處理條例》規定對事故責任者中構成刑事犯罪的，依法追究刑事責任。刑事責任主體也包括行政主體和企業主體兩類。兩類主體有關人員的違法行為觸犯《刑法》關于安全生產犯罪規定的，應當承擔相應的刑事責任。

　　2.事故責任主體的違法行為。《生產安全事故報告和調查處理條例》按照責任主體的不同，對其應予追究法律責任的違法行為，分別作出了界定。

　　(1)事故發生單位的違法行為。《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十六條、第三十七條、第四十條規定有六種行為之一的，對事故發生單位給予行政處罰。其中前五種行為是在事故發生后實施的違法行為;第六種行為主要是指在事故發生前，由事故發生單位及其有關人員實施的造成事故的違法行為。只要事故是因生產經營單位及其有關人員違反安全生產法律、法規的規定而發生的，均應負法律責任。

　　(2)事故發生單位有關人員的違法行為。《生產安全事故報告和調查處理條例》重點對事故發生單位主要負責人的三類十種違法行為作出了界定，第一類有第三十五條列舉的三種違法行為;第二類有第三十六條列舉的六種違法行為;第三類有第三十七條列舉的未履行法定安全生產管理職責的違法行為。

　　事故發生單位的直接負責的主管人員、其他直接責任人員有第三十六條列舉的六種違法行為之一的，也要追究責任。

　　(3)行政機關工作人員的違法行為。《生產安全事故報告和調查處理條例》對有關地方人民政府、安全生產監管部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門等行政機關工作人員的三類八種違法行為也作出了界定，第一類有第三十九條列舉的四種違法行為;第二類有第四十一條列舉的事故調查人員的三種違法行為;第三類有第四十二條列舉的故意拖延或者拒絕落實經批復的對事故責任人的處理意見的違法行為。

　　(4)中介機構及其相關人員的違法行為。《生產安全事故報告和調查處理條例》第四十條第二款對因中介機構及其相關人員出具虛假證明造成事故的違法行為，設定了行政處罰。

　　3.行政處罰種類、幅度的設定。《生產安全事故報告和調查處理條例》對負有行政責任的事故責任者，設定了資格罰、財產罰和治安管理處罰三種行政處罰，旨在強化安全準人監管和加大事故違法“成本”。

　　(1)資格罰。這是指行政機關依法停止、吊銷、撤銷行政責任主體從事相關活動的許可、資格的行政處罰。《生產安全事故報告和調查處理條例》第四十條規定的對事故發生負有責任的事故發生單位、有關人員和提供虛假證明的中介機構及其相關人員的資格罰，應當依照有關安全生產法律、法規的規定處罰。這不僅是指依照某個或者幾個法律、法規實施處罰，凡是有關法律、法規對生產經營單位、中介機構及其相關責任人員有資格罰的規定的，都可以實施處罰。

　　(2) 財產罰。這是指行政機關依法處以行政責任主體繳納一定數額的罰款的行政處罰。《生產安全事故報告和調查處理條例》規定實施財產罰的企業主體，不以其所有制不同而有所區分。凡是依法應當給予財產罰的，不論事故發生單位的所有制和管理體制有何不同，都要對該單位及其有關人員處以罰款。

　　(3)治安管理處罰。為了配合事故報告、救援和調查處理工作，維護事故現場秩序和社會公共安全，《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十六條對實施六種違法行為中構成違反治安管理行為的，規定由公安機關依照《治安管理處罰法》給予治安管理處罰。

　　4.行政處罰的實施。鑒于現行法律、行政法規中有關財產罰、行政處罰種類、幅度和決定機關的規定不盡相同，為了與其銜接，《生產安全事故報告和調查處理條例》在行政處罰實施問題上，既對實施財產罰作出了一般規定，又對某些特殊問題作出了特別規定。

　　(1)關于財產罰的一般規定。《生產安全事故報告和調查處理條例》第四十三條第一款規定：“本條例規定的罰款的行政處罰，由安全生產監督管理部門決定。”至于由哪一級安全生產監督管理部門決定，應當依照《生產安全事故報告和調查處理條例》的上位法《安全生產法》第九十四條的規定，由縣級以上人民政府安全生產監督管理部門決定。作為國務院安全生產監督管理部門的國家安全生產監督管理總局，有權依照法律、行政法規制定部門規章，對縣級以上安全生產監督管理部門如何實施罰款的行政處罰作出具體規定。

　　(2)關于行政處罰種類、.幅度和決定機關的特別規定。按照特別法優于一般法的法律適用原則，《生產安全事故報告和調查處理條例》第四十三條第二款規定：“法律、行政法規對行政處罰種類、幅度和決定機關另有規定的，依照其規定。”該款規定僅限于國家法即法律、行政法規對負有責任的事故發生單位及其有關人員實施行政處罰有特別規定的。地方性法規或者地方政府規章對此另有規定或者沒有規定的，應當適用法律、行政法規的規定。具體而言，法律、行政法規設定的行政處罰種類超出《生產安全事故報告和調查處理條例》規定的，可以依法作出資格罰、財產罰以外的其他種類的行政處罰;處以罰款的幅度與《生產安全事故報告和調查處理條例》規定不同的，可以依照特別法規定的幅度處以罰款;對行政執法主體另有規定的，應由特別法授權的行政機關實施行政處罰。

　　(四)具體追究法律責任的形式

　　1.事故發生單位主要負責人違反事故搶救及報告規定的法律責任

　　依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十五條規定，事故發生單位主要負責人有下列行為之一的，處上一年年收入40%至80%的罰款;屬于國家工作人員的，并依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：

　　(1)不立即組織事故搶救的。

　　(2)遲報或者漏報事故的。

　　(3)在事故調查處理期間擅離職守的。

　　2.事故發生單位及有關人員違反事故報告和調查規定的法律責任

　　依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十六條規定，事故發生單位及其有關人員有下列行為之一的，對事故發生單位處100萬元以上500萬元以下的罰款;對主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員處上一年年收人60%至100%的罰款;屬于國家工作人員的，并依法給予處分;構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任：

　　(1)謊報或者瞞報事故的。

　　(2)偽造或者故意破壞事故現場的。

　　(3)轉移、隱匿資金、財產，或者銷毀有關證據、資料的。(4)拒絕接受調查或者拒絕提供有關情況和資料的。

　　(5)在事故調查中作偽證或者指使他人作偽證的。

　　(6)事故發生后逃匿的。

　　3.事故發生單位的法律責任

　　依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十七條規定，事故發生單位對事故發生負有責任的，依照下列規定處以罰款：

　　(1)發生一般事故的，處10萬元以上20萬元以下的罰款。

　　(2)發生較大事故的，處20萬元以上50萬元以下的罰款。

　　(3)發生重大事故的，處50萬元以上200萬元以下的罰款。

　　(4)發生特別重大事故的，處200萬元以上500萬元以下的罰款。

　　4.事故發生單位主要負責人未履行職責的法律責任

　　依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十八條規定，事故發生單位主要負責人未依法履行安全生產管理職責，導致事故發生的，依照下列規定處以罰款;屬于國家工作人員的，并依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：

　　(1)發生一般事故的，處上一年年收入30%的罰款。

　　(2)發生較大事故的，處上一年年收入40%，的罰款。

　　(3)發生重大事故的，處上一年年收入60%的罰款。

　　(4)發生特別重大事故的，處上一年年收入80%的罰款。

　　5.政府、部門及工作人員違反事故調查處理規定的法律責任

　　依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十九條規定，有關地方人民政府、安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：

　　(1)不立即組織事故搶救的。

　　(2)遲報、漏報、謊報或者瞞報事故的。

　　(3)阻礙、干涉事故調查工作的。

　　(4)在事故調查中作偽證或者指使他人作偽證的。

　　6.事故發生單位、中介機構有關資質的處罰

　　依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第四十條規定，事故發生單位對事故發生負有責任的，由有關部門依法暫扣或者吊銷其有關證照;對事故發生單位負有事故責任的有關人員，依法暫停或者撤銷其與安全生產有關的執業資格、崗位證書;事故發生單位主要負責人受到刑事處罰或者撤職處分的，自刑罰執行完畢或者受處分之日起，5年內不得擔任任何生產經營單位的主要負責人。

　　為發生事故單位提供虛假證明的中介機構，由有關部門依法暫扣或者吊銷其有關證照及其相關人員的執業資格;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　7.事故調查人員違反規定的法律責任

　　依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第四十一條規定，參與事故調查的人員在事故調查中有下列行為之一的，依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：

　　(1)對事故調查工作不負責任，致使事故調查工作有重大疏漏的。

　　(2)包庇、袒護負有事故責任的人員或者借機打擊報復的。

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