查看匯總：2015年安全工程師《生產法》復習講義匯總

　　一、安全生產立法的必要性

　　(一)安全生產立法的含義

　　1.安全生產的含義

　　安全生產是指通過人一機一環境三者的和諧運作，使社會生產活動中危及勞動者生命安全和身體健康的各種事故風險和傷害因素，始終處于有效控制的狀態。安全生產工作，則是為了達到安全生產目標，在黨和政府的組織領導下所進行的系統性管理的活動，由源頭管理、過程控制、應急救援和事故查處4個部分構成。安全生產工作的內容主要包括生產經營單位自身的安全防范，政府及其有關部門實施市場準入(行政許可)、監管監察、應急救援和事故查處，社會中介組織和其他組織的安全服務、科研教育和宣傳培訓等。從事安全生產工作的社會主體包括企業責任主體、中介服務主體、政府監管主體和從事安全牛產的從業人員。

　　2.安全生產立法的含義

　　安全生產立法有兩層含義，一是泛指國家立法機關和行政機關依照法定職權和法定程序制定、修訂有關安全生產方面的法律、法規、規章的活動;二是專指國家制定的現行有效的安全生產法律、行政法規、地方性法規和部門規章、地方政府規章等安全生產規范性文件。安全生產立法在實踐中通常特指后者。

　　(二)加強安全生產立法的必要性

　　近年來，安全生產事故頻繁，死傷眾多，不僅影響了經濟發展和社會穩定，而且損害了黨、政府和我國改革開放的形象。導致我國安全生產水平較低的原因是多方面、深層次的，安全生產法制不健全是其主要原因之一，突出表現在：

　　一是安全生產法律意識淡薄。改革開放特別是近10年來，安全生產不再是局部的、個別的問題，而是社會經濟發展和文明程度的重要標志。能否保證生產經營活動的安全，是關系到人民群眾生命和財產安全的基本權益，關系到經濟快速發展和社會穩定，關系到我們黨和政府是否貫徹“三個代表”重要思想、科學發展觀的重大政治問題、經濟問題和社會問題。從總體上看，公民在生產經營活動中的自我保護和安全生產的意識比較淡薄，一些生產經營單位特別是非國有企業負責人依法安全生產經營的意識也很淡薄，這些單位的負責人或者不懂法律，或者明知故犯，沒有依法為從業人員提供必要的安全生產條件和勞動安全保護，使從業人員在十分惡劣和危險的條件下作業，以至發生事故，造成大量人身傷亡。有些地方政府領導人和私營企業老板只要經濟效益，片面地追求利潤最大化，忽視甚至放棄安全生產，沒有意識到這是一種嚴重侵犯人權的違法行為，沒有意識到它所產生的法律后果。總之，安全生產還沒有成為所有地方政府和生產經營單位的自覺行動，沒有從安全生產是法定的義務和責任的高度引起足夠的認識和重視。

　　二是安全生產出現了新情況、新問題，亟待依法規范。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，大量非國有生產經營單位的比重增加。在我國社會生產力總體水平比較低下的條件下，部分非國有生產經營單位存在著生產安全條件差、安全技術裝備陳舊落后、安全投入少、企業負責人和從業人員安全素質低、安全管理混亂、不安全因素和事故隱患多的嚴重問題。而國家現行的有關安全生產的法律、法規基本是針對國有大型生產經營單位制定的，對大量非國有生產經營的安全生產幾乎沒有明確的、可操作的法律規范，這必然造成法律調整的“空A”和監督管理的“缺位”，以致非國有生產經營單位事故多發、死傷慘重。因此，必須適應安全生產的新形勢，制定規范生產經營單位尤其是非國有生產經營單位安全生產的法律。

　　三是綜合性的安全生產立法滯后。雖然國家制定了幾十部安全生產方面的單行法律、行政法規，但是這些現行立法多數是在計劃經濟體制及其向社會主義市場經濟體制轉軌時期出臺的，已經不能完全適應安全生產工作的需要。在《安全生產法》出臺之前，國家關于安全生產的基本方針、基本制度沒有依法確立，涉及國家安全生產監管體制、各級政府和有關部門的監督管理職責、生產經營單位的安全保障、生產經營單位負責人的安全職責、從業人員的安全生產權利義務、事故應急救援和調查處理、安全生產違法行為的法律責任等重大問題，缺乏基本的法律規范。

　　四是政府機構改革和職能轉變后，沒有依法確立綜合監管與專項監管相結合的安全生產監管體制，尚未建立健全依法監管的長效機制。為適應社會主義市場經濟體制關于實行政企分開的要求，自1998年以來，國家先后撤銷了原有的十幾個工業主管部門，同時也保留了鐵道、交通、民航、建筑等有關主管部門。政府部門已經不直接管理或者基本不直接管理企業的生產經營活動。與此同時，我國安全生產監管體制幾經改革，建立了由安全生產綜合監督管理部門與其他有關部門相結合的、綜合監督管理與專項監督管理相結合的安全生產監督管理體制。安全生產的監督管理工作主要是運用法律手段，輔以必要的經濟手段和行政手段，依法加大監管力度，查處安全生產違法行為。因此必須通過制定綜合性的安全生產法律，將各級人民政府和各有關部門的安全生產職權、職責和監督管理措施法律化、制度化。但由于相關立法滯后，有的地方人民政府沒有建立健全安全生產綜合監督管理機構;已經設立的地方，又存在著綜合監管部門與專項監管部門的法定職責和相互關系不明確的問題，在工作中產生了職責交叉、互相扯皮的矛盾，影響了安全生產監督管理工作的整體性、協調性，出現了安全生產監督管理工作的脫節和漏洞。

　　五是缺乏強有力的安全生產執法手段。現行有關安全生產的法律、行政法規對安全生產違法行為及其法律責任的規定不夠完整，有的對安全生產違法行為界定不清楚或者不準確，有的只有要求沒有責任，有的雖有罰則但力度不夠。對近年來突出的安全生產違法行為特別是非國有企業的安全生產違法行為，沒有設定明確的法律責任。由于沒有綜合性的《安全生產法》，各級安全生產綜合監管部門的法律地位、主要職責和執法手段無法可依，難以依法履行職責和實施行政執法。

　　目前我國正處于一個新的歷史發展時期。在新形勢下安全生產工作面臨許多新情況、新問題、新特點，對安全生產監督管理工作也提出了新要求。加強安全生產法制建設，充分運用法律手段加強監督管理，是從根本上改變我國安全生產狀況的主要措施之一。這是貫徹依法治國基本方略的客觀要求，也是建設社會主義法治國家的必然選擇。加強安全生產法治建設的首要問題是有法可依，因此制定一部綜合性的《安全生產法》勢在必行。加強安全生產立法，制定《安全生產法》的必要性，主要體現在4個方面：

　　1.它是依法加強監督管理，保證各級安全生產監督管理部門依法行政的需要

　　自2000年以來，為了適應安全生產形勢和管理的需要，國家對安全生產監督管理體制進行了兩次重大改革。1999年12月，國務院批準了煤礦安全監督管理體制改革方案，決定設立國家煤礦安全監察局，在20個(截至2010年底為25個)主要產煤省區設立正廳級的煤礦安全監察局，在68個(截至2010年底為71個)大中型煤礦礦區設立煤礦安全監察分局，建立了由國家垂直管理的煤礦安全監察執法體系。以煤礦安全監督管理體制改革為突破口，從體制上、組織上加強煤礦安全監察執法工作，實行煤礦安全管理與監察執法相分離。各級煤礦安全監察機構是履行國家煤礦安全監察職責的行政執法機構，主要負責檢查監督煤礦貫徹執行有關安全生產法律、法規、規章和標準的情況，對煤礦安全違法行為依法實施行政處罰。繼煤礦安全監督管理體制改革之后，為了全面強化監督管理，進一步理順安全生產監督管理體制，2001年初國務院決定設立國家安全生產監督管理局，對全國的安全生產工作實施綜合監督管理，重點對工礦商貿企業安全生產進行監督管理，指導、協調和監督其他有關部門負責的專項安全生產監督管理工作。2005年2月，國務院將原國家安全生產監督管理局升格為總局。目前各省、市、縣都設立安全生產監督管理機構，全國的安全生產綜合監管體系基本形成。

　　這兩次安全生產監督管理體制改革的目的和目標，是要加強各級人民政府對安全生產工作的領導，強化安全生產監督管理部門的職能、手段和工作力度，實現依法行政。依法行政要求各級行政機關必須做到職權法定、程序法定和責任法定，在法制的框架下實施行政管理活動。各級安全生產監督管理部門要做到依法行政，必須有法可依，即通過法律形式確定安全生產綜合監管部門的法律地位、法定職責和行政執法的措施、手段，規范其監督管理和行政執法行為。而現行的有關安全生產的法律、法規都是解決負責專項安全生產監督管理問題的單行立法，沒有也不能對國家安全生產監督管理體制和安全生產綜合監督管理部門的職責作出明確、具體的法律規定，只有通過綜合性的安全生產立法才能規定。因此，制定統一的《安全生產法》，將安全生產體制和安全生產綜合監督管理部門的職責法律化、制度化，依法建立健全具有權威性的、高效率的安全生產監督管理體系十分必要，迫在眉睫。

　　2.它是依法規范安全生產的需要

　　隨著社會主義市場經濟體制的建立，社會經濟活動日趨活躍和復雜，各種經濟成分、企業組織形式趨向多樣化，生產經營單位已由國有企業、集體企業為主，變為國有企業、股份企業、私營企業、外商投資企業、個體工商戶并存。這些生產經營單位的生產安全條件千差萬別，安全生產工作出現了許多復雜的情況，存在著5個突出問題：

　　一是非公有制經濟成分增多，對其安全生產條件和安全違法行為沒有明確的法律規范和嚴厲的處罰依據，缺乏嚴格的安全生產準入制度。相當多的私營企業、集體企業、合伙企業和股份制企業不具備基本的安全生產條件，安全管理松弛，大多數老板“要自己的錢，不要別人的命”，違法生產經營或者知法犯法，導致事故不斷，死傷眾多。

　　二是企業安全生產管理缺乏法律規范，企業安全生產責任制不健全或者不落實，企業負責人的安全責任不明確，不能做到預防為主，嚴格管理;事故隱患大量存在，一觸即發。

　　三是安全投入嚴重不足，企業安全技術裝備老化、落后，帶病運轉，安全性能下降，抗災能力差，不能及時有效地預防和抗御事故災害。

　　四是一些地方政府監管不到位，地方保護主義嚴重。有的地方政府和有關部門對安全生產不重視，工作不到位，熟視無睹，疏于監管。有的官員甚至與企業相互勾結，搞權錢交易，徇私枉法，為不具備安全生產條件的企業違法生產經營“開綠燈”。

　　五是國家關于安全生產的基本方針、原則、監督管理制度和措施未能法律化、規范化，許多領域的安全生產監管無法可依。

　　要解決這些問題，必須依法對生產經營單位的安全生產保障條件、主要負責人和從業人員的安全責任、作業現場和安全設備的安全管理、事故防范和應急措施以及政府和安全生產監管部門的監督管理措施等做出全面的法律規范，使生產經營單位明確應當怎樣確保安全生產以及安全生產違法的后果。

　　3.它是制裁安全生產違法行為，保護人民群眾生命和財產安全的需要

　　社會主義法律的功能之一，是通過制裁違法犯罪來保護人民的根本利益。對各類嚴重

　　的安全生產違法犯罪行為的寬容和姑息，就是對人民的極大犯罪。對各種安全生產違法行為缺乏明確的法律界定和法律責任，有關安全生產責任追究的法律規定不具體或者處罰過輕，不足以震懾安全生產違法犯罪分子，這也是安全生產違法行為屢禁不止的癥結之一。所以，必須針對那些嚴重安全生產違法行為設定明確、具體、嚴厲的法律責任，充分運用刑事責任、行政責任和民事責任的綜合制裁功能，最大限度地填補法律責任追究的空白，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，絕不讓安全生產違法犯罪分子逍遙法外。

　　4.它是建立健全我國安全生產法律體系的需要

　　改革開放以來，黨和國家十分重視安全生產立法工作。國家制定頒布的有關安全生產方面的法律、行政法規幾十部(如《礦山安全法》、《海上交通安全法》、《煤炭法》、《鐵路法》、《公路法》、《民用航空法》、《建筑法》和《消防法》等)，加上各種安全生產規章和安全標準等立法數以千計。這些現行的安全生產立法數量眾多，形成了龐大的“法群”，對安全生產管理發揮了重要作用。但是，科學的社會主義安全生產法律體系，必須由不同層級、不同內容的法律規范組成。《安全生產法》頒布之前的安全生產立法雖然很多，但都是解決某個行業、某個方面安全生產特殊問題的單行立法，它們不能解決安全生產中存在的基本的和共性的法律問題，不能設定基本法律制度;因受其調整對象和調整范圍的限制，不能全面、完整地反映國家關于加強安全生產監督管理的基本方針、基本原則和基本制度，難以體現中央關于安全生產工作的方針原則。這些立法再多，也只能是安全生產法律體系中的“子法”。安全生產法律體系中最重要的基本法律即“母法”卻長期空缺，沒有“母法”是不能建立安全生產法律體系的。所以，必須解決安全生產立法“群龍無首”的問題。只有制定綜合性的《安全生產法》，才能逐步健全整個法律體系，更好地解決規范生產經營單位安全生產和強化監督管理的有法可依問題。

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