三、事故應急管理理論框架

　　傳統的突發事件應急管理注重發生后的即時響應、指揮和控制，具有較大的被動性和局限性。從20世紀70年代后期起，更加全面更具綜合性的現代應急管理理論逐步形成，并在許多國家的實踐中取得了重大成功。無論在理論上還是實踐上，現代應急管理主張對突發事件實施綜合性應急管理。

　　突發事件應急管理應強調全過程的管理。突發事件應急管理工作涵蓋了突發事件發生前、中、后的各個階段，包括為應對突發事件而采取的預先防范措施、事發時采取的應對行動、事發后采取的各種善后措施及減少損害的行為，包括預防、準備、響應和恢復等各個階段，并充分體現“預防為主、常備不懈”的應急理念。

　　應急管理是一個動態的過程，包括預防、準備、響應和恢復4個階段。盡管在實際情況中這些階段往往是交叉的，但每一階段都有其明確的目標，而且每一階段又是構筑在前一階段的基礎之上，因而預防、準備、響應和恢復的相互關聯，構成了重大事故應急管理的循環過程。

　　(一)預防

　　在應急管理中預防有兩層含義，一是事故的預防工作，即通過安全管理和安全技術等手段，盡可能地防止事故的發生，實現本質安全;二是在假定事故必然發生的前提下，通過預先采取的預防措施，達到降低或減緩事故的影響或后果的嚴重程度，如加大建筑物的安全距離、工廠選址的安全規劃、減少危險物品的存量、設置防護墻以及開展公眾教育等。從長遠看，低成本、高效率的預防措施是減少事故損失的關鍵。

　　(二)準備

　　應急準備是應急管理工作中的一個關鍵環節。應急準備是指為有效應對突發事件而事先采取的各種措施的總稱，包括意識、組織、機制、預案、隊伍、資源、培訓演練等各種準備。在《突發事件應對法》中專設了“預防與應急準備”一章，其中包含了應急預案體系、風險評估與防范、救援隊伍、應急物資儲備、應急通信保障、培訓、演練、捐贈、保險、科技等內容。

　　應急準備工作涵蓋了應急管理工作的全過程。應急準備并不僅僅針對應急響應，它為預防、監測預警、應急響應和恢復等各項應急管理工作提供支撐，貫穿應急管理工作的整個過程。從應急管理的階段看，應急準備工作體現在預防工作所需的意識準備和組織準備，監測預警工作所需的物資準備，響應工作所需的人員準備，恢復工作中所需的資金準備等各階段的準備工作;從應急準備的內容看，其組織、機制、資源等方面的準備貫穿整個應急管理過程。

　　(三)響應

　　應急響應是指在突發事件發生以后所進行的各種緊急處置和救援工作。及時響應是應急管理的又一項主要原則。

　　《突發事件應對法》中規定了突發事件發生以后的應急響應工作要求，第四十八條規定：“突發事件發生后，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當針對其性質、特點和危害程度，立即組織有關部門，調動應急救援隊伍和社會力量，依照本章的規定和有關法律、法規、規章的規定采取應急處置措施。”

　　《突發事件應對法》第四十九條進一步規定了事故災難應對處置的具體要求，內容如下：“第四十九條自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：

　　(一)組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施;

　　(二)迅速控制危險源，標明危險區域，封鎖危險場所，劃定警戒區，實行交通管制以及其他控制措施;

　　(三)立即搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品，實施醫療救護和衛生防疫以及其他保障措施;

　　(四)禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動以及采取其他保護措施;

　　(五)啟用本級人民政府設置的財政預備費和儲備的應急救援物資，必要時調用其他急需物資、設備、設施、工具;

　　(六)組織公民參加應急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供服務;

　　(七)保障食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應;

　　(八)依法從嚴懲處囤積居奇、哄抬物價、制假售假等擾亂市場秩序的行為，穩定市場價格，維護市場秩序;

　　(九)依法從嚴懲處哄搶財物、干擾破壞應急處置工作等擾亂社會秩序的行為，維護社會治安;

　　(十)采取防止發生次生、衍生事件的必要措施。”

　　應急響應是應對突發事件的關鍵階段、實戰階段，考驗著政府和企業的應急處置能力，尤其需要解決好以下幾個問題：一是要提高快速反應能力。響應速度越快，意味著越能減少損失。由于突發事件發生突然、擴散迅速，只有及時響應，控制住危險狀況，防止突發事件的繼續擴展，才能有效地減輕造成的各種損失。經驗表明，建立統一的指揮中心或系統將有助于提高快速反應能力。二是加強協調組織能力。應對突發事件，特別是重大、特別重大突發事件，需要具有較強的組織動員能力和協調能力，使各方面的力量都參與進來，相互協作，共同應對。三是要為一線應急救援人員配備必要的防護裝備，以提高危險狀態下的應急處置能力，并保護好一線應急救援人員。

　　(四)恢復

　　恢復是指突發事件的威脅和危害得到控制或者消除后所采取的處置工作。恢復工作包括短期恢復和長期恢復。

　　從時間上看，短期恢復并非在應急響應完全結束之后才開始，恢復可能是伴隨著響應活動隨即展開的。很多情況下，應急響應活動開始后，短期恢復活動就立即開始了，比如。一項復雜的人員營救活動中，受困人員陸續獲救，從第一個受困人員獲救之時起，其飲食、住宿、醫療救助等基本安全和衛生需求應當立即予以恢復，此時短期恢復工作就已經開始了，而不是等到所有受困人員全部獲救之后才開始恢復工作。從以上角度看，短期恢復也可以理解為應急響應行動的延伸。

　　短期恢復工作包括向受災人員提供食品、避難所、安全保障和醫療衛生等基本服務。在短期恢復工作中，應注意避免出現新的突發事件。《突發事件應對法》第五十八條規定：“突發事件的威脅和危害得到控制或者消除后，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當停止執行依照本法規定采取的應急處置措施，同時采取或者繼續實施必要措施，防止發生自然災害、事故災難、公共衛生事件的次生、衍生事件或者重新引發社會安全事件。”

　　長期恢復的重點是經濟、社會、環境和生活的恢復，包括重建被毀的設施和房屋，重新規劃和建設受影響區域等。在長期恢復工作中，應汲取突發事件應急工作的經驗教訓，開展進一步的突發事件預防工作和減災行動。

　　恢復階段應注意：一是要強化有關部門，如市政、民政、醫療、保險、財政等部門的介入，盡快做好災后恢復重建;二是要進行客觀的事故調查，分析總結應急處置與應急管理的經驗教訓，這不僅可以為今后應對類似事件奠定新的基礎，而且也有助于促進制度和管理革新。

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