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黨政領導干部問責走向法制化

竹立家

　　2009年5月22日中共中央政治局會議審議并通過的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，是對負有決策責任的“黨政領導干部問責”的正式法規。隨著醞釀已久的《暫行規定》出臺，我國在制度層面基本完善了對公共權力控制與監督的責任追究、紀律追究、法律追究三大機制，對全面保證公共權力的運行質量和提高黨的執政能力將起到重要作用，也將極大地推動社會主義政治文明和服務型政府的建設。

　　近幾年來，隨著一些“公共突發事件”曝光率增強和公共權力運行透明度提高，“官員問責”成為社會公眾和媒體關注的熱點，一些地方政府出臺了相關的行政問責法規，把責任追究機制引入行政管理之中。但各地由于在行政問責范圍、標準和程序上缺乏統一性、規范性和嚴肅性，也引起很大的爭議。十七屆中央紀委第三次全會提出：要“積極推行黨政領導干部問責制，嚴肅追究給國家利益、公共利益和公民合法權益造成嚴重損害的行為”。這一表述為官員問責范圍和標準提供了依據，《暫行規定》的出臺，是使“黨政領導干部問責”步入法制化的重要步驟。

　　首先，問責的對象范圍或客體是負有領導和決策責任的“黨政領導干部”。與以往“問責”基本上是行政系統內部問責的方式不同，《暫行規定》明確地把黨委系統也納入問責體系，把問責的范圍覆蓋到政府和黨委兩個系統，消除了以往只在行政系統問責、而同樣負有領導和決策責任的黨委系統卻置身事外的疑慮，使問責更加規范合理。同時，問責的對象是各級各類黨政系統“負有決策領導責任”的“領導干部”，而不是承擔事務性工作的全體公務員。公務員在執行事務工作過程中違紀違法，按照公務員法及相關法律和紀律處分條例規定執行。例如，某公務員開會睡覺，有紀律處分條例，該怎么處分就怎么處分，與問責無關，不能用問責制代替紀律和法律追究。從國際慣例來看，問責制屬于政治層面的制度安排，而不是法律層面的制度安排，那些負有決策及政治責任的官員是問責的主要對象，如果隨意擴大問責的范圍，就可能造成問責混亂和不嚴肅的后果。

　　其次，問責制是對負有決策領導責任的官員從政過程及公共權力使用過程的“不作為、無作為、作為不力、亂作為”的控制和監督。目的是對那些可能“庸、懶、無德行、無政治責任品格”的官員適時監控，使他們在從政過程中不敢懈怠。否則，他們對自己的行為要負政治責任、道德責任和行政責任，必須引咎辭職或勒令辭職。至于那些胡作非為而觸犯黨紀國法的官員，則應該按照相關的紀律處罰和法律法規處理，負有相應的法律責任和紀律責任。例如，報載德國某市規定，乘坐公交車時必須為60歲以上的老人讓座，而市長本人一次乘車時由于專心看報，沒有注意到身邊站著一位老婦人，而沒有讓座，結果被一位市民拍照送到電視臺曝光，引起市民不滿，最后引咎辭職。市民認為這樣一位沒有愛心、沒有道德的人當市長，公眾實在不放心，不能指望他照顧好公眾利益，更不能成為公眾的楷模，他必須為自己身為市長的行為負起“道德責任”，必須辭職。這就是“問責制”的實質，要“權責一致”，領導必須承擔更大的政治、道德和行政責任。

　　再次，負有決策和領導責任的官員被“問責”以后，無論是勒令辭職還是引咎辭職，在現代民主政治體制下，政治生命基本到此為止，復出的可能微乎其微，要重新取得公眾的信任很難。否則，問責制對那些政治和道德責任心不強的官員就沒有威懾力，就起不到法規應有的效力，失去了應有的嚴肅性。一個人敢于蔑視“公共權力”的重大責任，特別是政治責任和道德責任，拿黨、國家、社會和人民的重托當兒戲，公權不作為或亂作為，證明這個人基本喪失了為公共利益獻身的“公共精神”，也喪失了在任何公共崗位工作的政治和道德素質，不適合再謀“公職”。近期，社會和媒體熱議被問責官員異地復出問題。有人說某某被問責官員是“學習型”官員或“有能力的人”等，不用浪費人才了，這種觀點沒有真正理解問責制的實質。問責制的實質不是一個人的“才”，而是掌握“公共權力”的官員的“責”。是對“公共權力”的責任與敬重，是對公共利益的負責精神。從已經發生的重大公共事件的典型案例來看，被問責的官員大多缺乏政治責任心、道德責任心和行政責任心，失去民心和社會公信力，復出會給政府形象造成不良影響。

　　最后，關于“問責”主體問題，主要有體制內監督和體制外監督兩個方面。體制內監督包括黨內監督、人大政協監督等，體制外監督包括社會公眾和媒體輿論監督。我們知道，問責制作為一種政治層面的制度設計，主要目的不是要“問責”幾個官員或“事后問責”，而是要在負有領導和決策責任的“黨政領導干部中”確立責任和忠誠意識，忠誠于黨、國家和人民的事業，勤勤懇懇、兢兢業業、勇于負責，通過自己的工作實踐“立黨為公、執政為民”的宗旨。問責制的目的是促進和鼓勵領導干部“事前負責”，增強政治、道德和行政責任意識，增強正確行使“公共權力”意識。為了實現這一目的，除了體制內的教育和監督以外，社會公眾和媒體輿論的監督有著不可替代的作用，只有把公共權力攤在陽光下，公共政策的決策和執行民主透明，一些持有“公權”的領導干部才不敢懈怠，才會心里裝著群眾，才會積極負責。國外“問責制”的一些實踐經驗表明，社會公眾和媒體輿論對有效地推行問責制起到了決定性的促進作用，對增強“問責官員”的責任意識、法治意識、道德意識、公權意識、勤政意識和效能意識等起到了重要作用。因此，在我國實行“領導干部問責”，要注重發揮兩個“問責主體”的作用，只有這樣，才能有效地控制和監督“公共權力”的運行。

　　“問責制”是我國政治體制改革的重大創新，為正確行使“公共權力”提供了制度上的保證。隨著《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》的出臺和我國黨政領導干部問責走上規范化和法制化軌道，必將對治理“庸官”、“懶官”，改變官場不良風氣起到積極的促進作用。只有對黨、國家和人民負責的官員多了，我們的社會主義事業才能興旺發達，人民才能安居樂業，社會才能長治久安，我們黨的執政地位才能鞏固。