行政職能的基本原理

　　有關行政職能的定義，至今國內學術界的觀點并不統一。 筆者認為，行政職能是政府于一定歷史時期內在社會管理和公共服務過程中所擔負的職責和所發揮的作用。行政職能主要包括兩個要素：①職責范圍，即行政組織的職責在橫向上拓展的廣度。它表明行政職能涉及對象的界限以及行政作用影響的領域。②作用程度，即行政作用的縱向深度。它表明行政組織在其職責范圍內的哪些層次發揮作用，以及在不同層次發揮作用的強弱程度。行政職能具有公共性、法定性、執行性、強制性、動態性等特點。

　　行政職能的界定應遵循四個原則：行政職能和市場功能分工合理、協調互補的原則；有利于增強國家綜合國力，有利于提高人民的物質文化生活水平，有利于提高生產力的原則；效率優先、兼顧公平的原則；成本與效益比較原則。根據上述原則，我國行政職能定位于經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。

　　經濟調節職能主要包括：對國民經濟進行宏觀調控，創造穩定的經濟發展環境；創新經濟制度，深化國有企業和國有資產管理體制改革；擴大對外開放，落實“入世”承諾；繁榮農村經濟，加快城鎮化進程；加強人力資源和自然資源管理，保障社會可持續發展。市場監管職能主要包括：健全市場體系，加強市場監督，維護市場秩序；改革公用事業體制，克服行業自然壟斷。社會管理職能主要包括：保障公民憲法權利，保證法律規定的權利和義務的實現，維持社會安全和經濟秩序。公共服務職能主要包括：完善公共服務體制，擴大就業，健全社會保障體系，加強基礎設施建設，提高公共服務水平。

　　在全球化、市場化高度發展的今天，理清我國的行政職能具有重要的理論價值和現實意義。行政職能是公共行政學的核心概念，只有合理地界定行政職能，才能對行政體制、行政決策、行政效率等問題進行深入研究。行政職能體現了行政組織與企業、社團、公民的關系，反映了政府行政的基本理念。在我國建設社會主義法治國家的進程中，合理地規范行政職能，有利于社會主義市場經濟體制的建立和完善，有利于有效維護公民、法人、社會組織的合法權益，有利于依法治國執政目標的順利實現。

　　中國人民銀行決定上調金融機構存貸款基準利率、

　　進一步推進利率市場化

　　材料正文

　　中國人民銀行決定，從2004年10月29日起上調金融機構存貸款基準利率，放寬人民幣貸款利率浮動區間并允許人民幣存款利率下浮。金融機構一年期存款基準利率上調0.27個百分點，由現行的1，98％提高到2.25％；一年期貸款基準利率上調0．27個百分點，由現行的5．31％提高到5．58％。其他各檔次存、貸款利率也相應調整，中長期上調幅度大于短期。

　　同時，進一步放寬金融機構貸款利率浮動區間。金融機構(不含城鄉信用社)的貸款利率原則上不再設定上限，貸款利率下浮幅度不變，貸款利率下限仍為基準利率的0．9。對金融競爭環境尚不完善的城鄉信用社貸款利率仍實行上限管理，最高上浮系數為貸款基準利率的2．3倍，貸款利率下浮幅度不變。以調整后的一年期貸款基準利率(5．58％)為例，城鄉信用社可以在5．02％—12．83％的區間內自主確定貸款利率。

　　允許存款利率下浮，即所有存款類金融機構對其吸收的人民幣存款利率，可在不超過各檔次存款基準利率的范圍內浮動。存款利率不能上浮。

　　本次上調金融機構存貸款利率是為了進一步鞏固宏觀調控成果，保持國民經濟持續、快速、協調、健康發展的良好勢頭，進一步發揮經濟手段在資源配置和宏觀調控中的作用。放寬人民幣貸款利率浮動區間并允許人民幣存款利率下浮，是穩步推進利率市場化的又一重要步驟，有利于金融機構提高定價能力，防范金融風險。

　　為確保此次利率調整順利實施，中國人民銀行進行了全面周密的部署，要求各金融機構嚴格執行調整后的基準利率和浮動區間，加強利率風險管理，根據自身經營狀況、資金成本和企業風險程度等因素合理確定存貸款利率，防止盲目抬高貸款利率，抑制高利貸行為。中國人民銀行將進一步加強對利率的監測、分析和管理，做好金融機構存貸款利率浮動的協調和指導工作。

　　附表：

　　人民幣存貸款利率調整表

　　項目調整前利率（％）調整后利率(%)

　　貸款

　　其中：6個月5.04５.22

　　1年5.315.58

　　1~3年(含)5.49５.７６

　　3~5年(含)5.585.85

　　5年以上４.05４.23

　　個人住房公積金貸款

　　5年（含）以下３.６０3.78

　　5年以上4.054.23

　　自營性個人住房貸款

　　５年（含）以下４.77４.９５

　　5年以上5.045.31

　　存款

　　其中：活期０.720.72

　　3個月１.７１1.71

　　6個月1.892.25

　　1年1.982.25

　　2年2.252.70

　　3年2.523.24

　　5年2.793.60

　　提出問題

　　材料主要表現了政府在進行公共管理過程中的哪項職能？請詳細闡述。

　　分析問題

　　中國人民銀行是我國的中央銀行，是國務院所屬的28個部委之一。中國人民銀行的基本職能是在國務院領導下制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定。本材料體現的是中國人民銀行運用利率政策進行經濟調節的職能。利率政策是我國貨幣政策的重要組成部分，也是貨幣政策實施的主要手段之一。中國人民銀行根據貨幣政策實施的需要，適時地運用利率工具對利率水平和利率結構進行調整，進而影響社會資金供求狀況，實現貨幣政策的既定目標。目前，中國人民銀行采用的利率工具主要有：調整中央銀行基準利率，包括再貸款利率、再貼現利率、存款準備金利率、超額存款準備金利率；調整金融機構法定存貸款利率；制定金融機構存貸款利率的浮動范圍；制定相關政策對各類利率結構和檔次進行調整等。

　　寫作范本

　　本材料中中國人民銀行制定的利率政策主要包括兩個內容：一是上調人民幣基準利率；二是推進利率市場化的兩項措施，即放寬金融機構貸款利率的浮動區間，允許金融機構下浮存款利率。

　　我國自1995年7月以來已經連續9年沒有上調過貸款利率，而自1993年11月以來近11年沒有上調過存款利率。過去的8年中，中國人民銀行連續8次降息，造成了近年來實際存在負利率的情況，這也成為部分行業投資和消費過熱的重要原因。自2003年以來，我國政府三令五申要遏制鋼鐵、水泥、房地產等對銀行貸款依賴性較大的產業，盡管行政禁令產生了一定效果，但還是出現了因資金鏈斷裂形成新的“爛尾工程”和政策性不良貸款、固定資產投資規模偏大、物價上漲面臨較大壓力等問題，而且過熱勢頭也只是暫時躲避風頭，并不能根除。針對上述矛盾和問題，中國人民銀行做出上調人民幣基準利率的決定，這有利于鞏固前一階段宏觀調控成果，進一步發揮經濟手段在資源配置和宏觀調控中的作用；有利于防止企業過多占壓資金，緩解部分企業流動資金緊張狀況，減少資金體外循環；有利于優化經濟結構，提高經濟效益，保持國民經濟持續、快速、協調、健康發展的良好勢頭。這次人民銀行運用利率杠桿，充分體現了我國宏觀調控要更多地采取經濟手段的精神。

　　本次利率上調幅度不大，是因為一方面未來物價走勢還不明朗，較難判斷；另一方面，利率調整很難一步到位，應常采用小幅、漸進、試探性的調整措施。此次利率調整可能只是試探性的微調，仍然還有相當的上調空間。這次調整可能是一系列貨幣緊縮政策的開始。

　　利率市場化改革是黨的十四屆三中全會提出的，黨的十六大和十六屆三中全會的一系列重要決定為利率市場化改革進一步指明了方向。1998年至1999年，中國人民銀行三次擴大了金融機構貸款利率浮動區間。2004年1月1日，經國務院批準，中國人民銀行進一步擴大了金融機構貸款利率浮動區間，商業銀行、城市信用社貸款利率浮動區間上限為貸款基準利率的1．7倍，很多金融機構已開始根據企業的信譽、風險等因素，運用浮動貸款利率，為彌補貸款風險進行合理定價。然而，這一浮動區間的上限與民間借貸利率相比，仍然低很多，市場機制的作用并未得到充分發揮。

　　這次中國人民銀行決定不再對貸款利率設定上限，可以使金融機構更好地根據貸款風險確定利率水平，也可進一步支持中小企業發展，緩解就業壓力。而允許金融機構下浮存款利率也是進一步推進利率市場化改革的重要步驟，它有利于完善貨幣政策傳導的微觀機制；有利于金融機構按照資本充足率要求進行主動負債和自主定價，以提高金融機構的競爭力，防范金融風險；有利于發展資本市場，提高直接融資比例。這兩項措施表明中國人民銀行積極、穩妥地推進利率市場化改革的決心，將促使中國人民銀行從利率的“規定者”向“監管者”轉變，同時也使四大商業銀行的市場化改革提上日程。利率市場化改革在完善市場體系的同時，也將徹底重塑中國的銀行業，使金融體制發生深刻變化。

　　這次中國人民銀行制定的利率政策，特別是上調人民幣基準利率的決定，得到了國際社會的稱贊，各國學者和官員贊賞中國政府正在使用金融手段解決經濟過熱的問題，認為此舉有助于中國經濟降溫，抑制通貨膨脹，從而避免重大風險；有助于中國經濟實現長期和更加穩定的增長，并朝彈性匯率制度邁進。此次利率調整還給國際金融市場造成沖擊，東京股市10月29日出現回落，日經平均股價當天以10771．42日元收盤，較前一交易日下跌81．70日元，東證股指也下跌了4．82點，回落至1085．43點；10月28日，韓國股市的綜合指數上升幅度為1．3％。這說明我國經濟政策影響國際市場的效應開始顯現，預示我國作為一個對國際有影響力的經濟體的市場化程度在加強。

　　今后，我國政府在經濟調節方面需更多地運用利率等經濟手段，這有助于我國宏觀調控體系的進一步完善，有助于我國社會主義市場經濟的健康發展，也是我國適應經濟全球化的必然選擇。

　　寧夏銀川市出租車停運風波凸顯政府行業監管問題

　　材料正文

　　2004年7月30日，昔日車滿為患的寧夏銀川市街頭，突然呈現出少有的寧靜。細心的市民發現，平日街頭唱主角的出租車，一夜之間“蒸發”得無影無蹤。習慣于出行“打的”的市民不斷發出這樣的疑問：炎炎夏日，旅游旺季，正是出租車營運的好時機，為什么在街頭愣是打不著車呢?

　　這一切，都源于7月28日出版的《銀川晚報》刊登的《銀川市城市客運出租汽車經營權有償使用管理辦法》(以下簡稱《辦法》)和《銀川市城市客運出租汽車更新管理規定》。《辦法》規定，自2004年8月1日起，銀川市客運出租車經營權實行有償使用。對已取得城市客運出租汽車經營權的經營者，其經營期限分別規定為：凡是經營權競拍之前以行政審批的方式取得城市客運出租汽車經營權，并在車輛更新后按照有關規定取得5年使用期的經營者，期滿后再給予5年經營權有償使用期；凡是經營權競拍之前以行政審批的方式取得城市客運出租汽車經營權，但車輛未更新的經營者，自車輛更新之日起，再給予5年經營權有償使用期；1999年9月8日通過競拍取得5年經營權的經營者，自2004年9月8日起，給予5年經營權有償使用期。經營者按照上述規定取得城市客運出租汽車5年有償使用經營權，應按每車交納3 600元有償使用出讓金標準、一次性交清出讓金18000元，逾期不交納者，視為自動放棄經營權。該《辦法》經媒體刊發后，立刻在該市出租車行業掀起軒然大波。一些出租車司機對政府收取有償使用出讓金表示強烈不滿，要求政府收回《辦法》，以維護其合法經營權。

　　出租車司機對《辦法》產生抵觸情緒的原因其實很簡單。據有關資料顯示，《辦法》出臺之前，銀川市每輛出租車年營業額約8．5萬元。除去每年向政府繳納的各項稅費以及汽車維修、保養、折舊等成本費用外，實際收入為2萬余元。如果按每車兩名司機計算，每人的月平均收入為1 000元左右。一些出租車司機算了這樣一筆賬：以購買一輛夏利出租車為例，包括各種手續近20萬元，賺回成本需7年時間，且8年就要報廢。他們說，跑一年出租車，一個司機的年收人滿打滿算不足兩萬元。如果按《辦法》規定5年營運期一次性交納18000元的有償使用出讓金，出租車就沒什么可賺的了。

　　對此，銀川市政府高度重視出租車經營者的意見和建議，召開專題會議進行了研究，并于7月30日發出了《通告》，決定8月1日起實施的《銀川市城市客運出租汽車經營權有償使用管理辦法》和《銀川市城市客運出租汽車更新管理規定》暫緩執行。

　　銀川市政府同時還決定，《辦法》暫緩執行期間，市政府將在更廣泛的范圍組織調研，召開多種形式座談會，充分聽取廣大市民和出租車經營者的意見，并舉行聽證會，就出租車經營權有償使用問題進行民主的、科學的決策。新《辦法》出臺前，出租車的運營管理仍按照原有的規定執行。2004年3月經營權到期的客運出租汽車，從即日起辦理人戶手續，并按照原有規定的標準按月繳費。8月1日晚，銀川市市長劉學軍發表電視講話，對出租車經營者停運給廣大市民帶來的不便表示歉意，并再次重申了市政府暫緩執行《辦法》的承諾。

　　據了解，銀川市出租車停運幾天來，銀川市政府已采取措施集中統一調度車輛，增加公交車營運密度和停靠點，延長營運時間，調整營運線路，全市每日運行公交班次達到2 449個，比以往增加了98個，26個公交線路每條平均每日延長營運時間30至45分鐘，方便了市民出行。市政府還從各部門抽調車輛，協助全市各大賓館解決游客前往火車站、飛機場的交通問題。銀川市公安局還依法逮捕了4名涉嫌聚眾擾亂交通秩序的犯罪嫌疑人。

　　由于政府跟進措施及時，從8月3日早晨開始，銀川市部分出租車已開始運營。

　　提出問題

　　材料主要反映了政府在監管過程凸顯的哪些問題？

　　分析問題

　　2004年7月28日，銀川市政府在媒體刊登《銀川市城市客運出租汽車經營權有償使用管理辦法》和《銀川市出租汽車更新管理規定》的公告，引發了全市出租車大面積“停運”風波。銀川市政府采取積極的應對措施后，8月3日，出租車恢復營運。雖然這場風波很快就平息了，但由此引發的一些問題卻值得行政管理部門長久地反思，其中一個核心的問題就是政府在市場監管過程中的職責定位問題。

　　寫作范本

　　據調查，《辦法》是針對銀川市出租車市場已經出現的一些不正常的現象而制定的。一些出租汽車經營者對經營權有償使用的概念認識模糊，尤其是對經營權的有償性和有期性的意識非常淡薄，認為一經取得出租汽車經營權并按期交納經營權有償使用費，就可永久性地享有使用權。在這種觀念的影響下，很多人盲目貸款借債投入出租車經營的現象在銀川市十分普遍。目前，經營者進入出租車行業的唯一途徑就是通過出租汽車的買賣來實現，從而使出租車交易量不僅逐年增加，而且交易價格脫離其實際價值惡性增長。1999年，銀川市一輛即將報廢的出租汽車，市場交易價格僅為1．5萬元，到2003年底，市場交易價格竟飆升到12萬元以上。

　　市區人口僅有幾十萬的銀川市，目前出租車存有量達4 837輛。面對日益膨脹的銀川市出租車行業，銀川市建設局局長蔣光臨說，城市出租車經營權，作為一種直接關系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的公用行業，政府就是要通過市場競爭機制選擇經營者，并明確其在一定期限和范圍內有償使用。

　　應該說，規范出租汽車運營市場正是政府發揮市場監管職能的重要方面。因此，銀川市政府出臺了《辦法》，其核心問題是對原有出租車經營者和今后新增加的出租汽車經營者的經營權有償使用管理采取區別對待的方法。《辦法》明確規定了現有出租汽車經營權有償出讓標準，根據出租汽車行業收益情況實施動態管理，并以5年為周期，確定出租汽車經營權出讓標價，這就使出租汽車經營權充分體現有償性和有期性的特點，能夠逐步適應市場經濟發展，減少市場炒作因素和經營者投資的盲目性和投資風險，確保出租汽車行業穩定、健康和可持續發展。因此，政府出臺相關規章制度來規范市場，應該說是屬于政府市場監管職能范圍內的行為。

　　但是，政府每出臺一項政策或規章，都要從切實維護廣大人民群眾的利益和經營者的合法權益出發，正確處理好公共利益和局部利益的關系。在兼顧各方面的利益、廣泛聽取各方面意見的基礎上，再進行科學、民主決策。出租汽車行業從業人員不能因為政府的決策影響了個人的局部利益，就采取過激行為，動輒停運，這不僅嚴重影響了市民的正常生活和社會秩序，也在一定程度上損害了一個城市的形象。在本材料中，銀川市做出的規定涉及出租汽車行業的權益，一般講，凡涉及人民群眾切身利益的，應通過社會公示或聽證會等形式聽取意見和建議，而銀川市卻從未向社會公示，也沒有召開聽證會。銀川市政府與出租汽車司機之間，按照應有的程序出臺一個新政策，需要通過行業協會同利益相關人進行溝通和博弈。據調查，銀川市出租汽車司機此前已經通過不同形式向政府表達了訴求，如果政府能充分聽取他們的意見，全面考量新政策給出租汽車行業帶來的多重影響，就很可能避免出現“停運”的尷尬。但是，收集到反對的意見后，銀川市政府沒有充分重視這些意見，沒有預見到新政策可能引起的強烈反彈，而是繼續推行原來的政策，最終導致政府和行業經營者的利益都受到了損害。

　　“停運”事件發生后，銀川市政府很快宣布暫緩執行新規定，市長也發表電視講話，向市民道歉，這些務實的做法值得肯定。但原本可以通過政府與出租汽車行業協商而實現監管者與經營者“雙贏”的事情，卻演變為政府信用受損、市民出行不便、司機經濟損失的“三輸”局面，不能不讓人扼腕嘆息。

　　這個事件也提示我們，地方政府出于一時一地的政策考量，要求公民放棄本應享有的權利，即使自認為出于“公心”，也可能引起社會的不滿。銀川市政府制定出租汽車管理的新規定，本意是更好地規范出租汽車市場的運營，發揮政府的市場監管職能，卻由于決策者的職責定位不當而對城市民眾的利益造成了損害。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，一方面，政府的市場監管職能應當加強，另一方面，政府在發揮市場監管職能中的方式、方法也要調整。

　　各地政府及時補償禽流感疫區養殖戶，促進農民增收

　　材料正文

　　2004年春，在我國一些地方發生高致病性禽流感后，包括疫點及其周圍一些家禽養殖戶的大量家禽被撲殺，養殖戶遭受了嚴重損失。為此，各地各級政府對養殖戶及時進行了資金補償，云南、天津、廣東、河南、江西等有疫情地區的養殖戶，都已及時拿到了政府發放的補償金。同時各地積極采取措施，為養殖戶聯系資金、技術和市場，幫助家禽養殖戶發展非家禽產業，盡可能挽回農產經濟損失，促進農民增收。

　　云南省呈貢縣發生禽流感疫情后，政府及時向受災村民發放了補償金。小新冊村的村民郭金喜老人最近高興地領到了政府發放的一百多元家禽補償金。十多年來，郭金喜一直靠養雞補貼家用。春節前他賣了一百多只成雞，剩下十余只留著下蛋。為了養雞，他可沒少操心，三天兩頭就要消毒、喂藥，防止生病。可是沒想到附近石龍湖養雞場出現了疫情，按照規定，他養的這些看起來很健康的雞也在捕殺之列。老人非常配合前來捕殺的工作人員，還幫著勸解其他村民，他說：“只要村里人都好好的，我們受點損失也沒什么。現在還得到補償，我很感謝政府。”除了郭金喜外，村里的幾個養殖大戶也同時如數領到了補償金。許多村民表示，等疫情一過，就要用這筆補償款把養殖業重新搞起來。

　　天津市在對疫點周圍3公里區域內的28萬只家禽進行捕殺、嚴控疫情擴散的同時，及時出臺了補助政策。從2月10日開始，天津市財政局撥付的360萬元補助金已全部發放到受損養殖戶手中。在廣東羅定市，遭捕殺的都是山區零散養戶的家禽，工作人員翻山越嶺逐家將補償金發放到農戶手中。當地村民說，錢雖少，但體現了政府對農民的關心。

　　平輿縣是河南省唯一的一個禽流感發生區。為了減少農民的損失，平輿縣委、縣政府對被捕殺家禽的養殖戶立即進行補償。目前，全縣已發放補償款1 400多萬元，300多家養殖戶已拿到補償金。拿著政府發放的補償款，河南省平輿縣養殖專業戶張家順十分激動。“政府說到做到，俺沒啥說的。”正在建蔬菜大棚的張家順說，“堤內損失堤外補，4 500元補償金能建兩個大棚，我種上西紅柿，秋季就能收回本錢。”在當地黨委政府的帶動下，平輿縣疫點區域內47個村的家禽養殖戶及時調整自己的養殖或種植計劃，有的外出打工，有的建溫室大棚，都想靠新的項目致富。

　　為最大限度地減少禽流感給農業生產帶來的負面影響，江西省鷹潭市采取了“家禽損失牲畜補、畜禽損失水產補、養殖損失種植補、疫區損失非疫區補、務農損失務工補、受災損失政策補”的“六個損失六個補”措施，以確保農民增收。為此，鷹潭市黨政主要領導帶著42個工作隊深入全市各鄉鎮，幫助農民解決春耕生產存在的實際困難。貴溪市組織干部深入志光鎮和硬石嶺水庫管理局的8個村(場)，幫助疫區群眾廣辟增收門路。供銷部門上門為每產特困農民送了250公斤化肥；農業部門向農戶贈送優良水稻種子1 000公斤，道家塘村每戶免費領到2．5公斤早稻良種，技術人員深入果園指導品種改良和科學管理；勞動部門在村里開起了招工現場會，組織南方照明、新世紀水泥等企業招收疫區農民工60余人，幫助疫區增加非農收入；金融部門為損失較大的45家養殖戶辦理了小額貸款，幫助他們發展多種經營，并及時兌現了飛龍生態養殖場和疫區農戶的補償金累計9萬多元。

　　提出問題

　　該材料集中反映的是政府的哪項職責？

　　分析問題

　　這則材料的核心問題說明政府有責任保護公民的合法權利，體現了政府的社會管理職能。保障公民人身權、財產權等基本人權是現代民主、法治國家的首要任務，是政府的基本職能之一。各國都把保護公民的各項權利寫入憲法，特別是我國2004年修訂的憲法增加了對公民財產權的保護，即“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權……”。

　　寫作范本

　　2004年在防治高致病性禽流感的過程中，國務院于1月29日召開第三十七次常務會議，研究部署高致病性禽流感防治工作，會議決定防治禽流感工作要重點落實好八項措施，其中之一就是對發生高致病性禽流感地區捕殺家禽的損失，要給予合理的補償，使群眾無后顧之憂。各地政府按照這一要求，實行了對捕殺家禽合理補償政策。這表明我國政府在重視維護社會整體利益的同時，更加強調對公民個人合法權益的保護。這是現代行政法上信賴保護原則的具體體現，也是責任政府、誠信政府形象的具體寫照。

　　這個案例的獨特意義在于，當合法地行使行政權力致使公民財產遭受損害時，政府應當采用行政補償的方式來加以彌補。行政補償是指行政主體(主要是國家行政機關)及其工作人員的合法行政行為和出于維護和增強公共利益目的的行政事實行為使公民、法人或者其他組織的合法權益受到損失，行政主體依法從經濟上、生活上或者工作安置上等諸方面對其所受損失予以適當補償的法律制度。

　　通過行政補償的方式保障公民合法權利，有利于鼓勵公民主動配合行政機關實行社會管理；有利于平等、公正、等價有償、誠實信用的市場經濟運行機制的建立和發展；有利于維護社會公平和正義；有利于防范和化解社會矛盾，保障社會穩定；有利于促進行政行為的合理性，防止公權力侵害私權利；有利于我國國家責任體系的完善，使合法行政行為造成的損害不被排除在法律的救濟之外；有利于扭轉我國長期以來計劃經濟體制下形成的重視國家利益、公共利益，漠視個人權益的傾向。

　　在我國整個法制建設中，行政補償是建立較早的一個法律制度。據不完全統計，截至2004年7月31日，在我國制定的各項法律、行政法規和規章中，涉及行政補償至今仍有效的法律有40多部、行政法規150多部、地方性法規160多部、規章140多部，這些法律規定涉及眾多領域，包括國防、公共安全、資源保護、協助公務、征地、拆遷等方方面面。但到目前為止，我國還沒有一部較為系統的有關行政補償的專門法律，規范化的行政補償制度尚未建立。事實上，像本材料中由中央政府率先號令實施的行政補償是很少的，而大量的行政補償問題在我國目前尚無法可依，致使公民、法人和其他組織因公共利益受到的損失得不到適當補償，甚至得不到任何補償。針對上述問題，筆者認為行政補償立法宜采取基本法和單行法并舉的模式。許多國家都通過憲法或專門法律規定行政補償的基本原則。美國憲法修正案第五條規定：“……非有適當補償，不得將私有財產征為公用。”法國《人權宣言》規定：“財產是神圣不可侵犯之權利，除非有合法認定的公共利益的需要，且預先予以公正的補償，任何人的財產不得剝奪。”德國的《國家賠償法》規定：“行政干預導致征收(相對人)財產或(相對人)因公益遭受損失時……公共權力機關應承擔同違法侵害基本權利一樣的《（補償)責任。”我國2004年修訂的《憲法》第十三條規定：“……國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”鑒于原有單行法律不完善所造成的諸多不公正問題，筆者認為，我國應該制定一部統一的、專門的“國家補償法”或“行政補償法”，對行政補償的原則、補償范圍、補償條件、補償程序、補償標準以及補償機關和補償申請人等做出系統的規定。在該法中盡可能詳細地明確行政補償的事項；規定公開透明的行政補償程序，包括賦予公民請求行政補償的訴訟途徑；制定公平合理的行政補償標準；建立虛報、冒領補償金的監督機制等。與此同時，進一步完善不同行政管理領域的單行行政補償法。

　　值得欣喜的是，2004年3月為貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神，國務院制定了《全面推進依法行政實施綱要》，其中強調“建立健全行政補償制度”。這說明，行政補償制度的建立和健全已經納入我國建設法治政府的框架內，建立健全行政補償制度是我國政府全面推進依法行政的重要任務之一。該制度的完善將使政府保障公民基本權利這一社會管理職能得到進一步增強，使政府的執政能力和執政水平得到進一步提高。

　　“垃圾費”的尷尬

　　材料正文

　　對于“垃圾費”的征收，傳統的辦法是由環衛部門派人挨家挨戶上門收取。雖然也收到一定效果，但因欠費戶太多，需投入大量人力物力，效率不高。因此，在一些地方，環衛部門想出了“搭車”收費的辦法。如有的地方由自來水公司在收水費時按戶或按用水量“代收”，有的地方政府發文在財政工資中“代扣”，有的地方甚至在發放養老保險、最低生活保障費中扣除。雖然見效快，但這些做法違反有關規定甚至違法，應該予以糾正。

　　于是，近年來又出現了訴諸于法律來解決問題的辦法。2002年10月，江蘇省南京市下關法院就做過判決，下關區某戶薛女士應向下關市容管理局付清18個月的垃圾費欠款90元并承擔訴訟費。當時，南京市居民垃圾費收取率僅為45％左右。據稱，該案開創了居民因拖欠垃圾費成為被告的先例。

　　通過法律手段來解決“垃圾費”問題的方式已經在越來越多的城市中開始施行，隨之產生的訴訟案例也越來越多，但是，這些民事審判結果之間存在比較大的差異。

　　1．事實合同關系成立，拖欠環衛服務費應繳納

　　2002年1月29日，廣西武鳴縣環衛站將居民唐某訴至法院，稱唐某拖欠2000年至2001年的環衛服務費96元。法院認為，原告環衛站按有關文件規定及收費許可證對唐某的垃圾清運實行有償服務，符合城市環境衛生有償服務收費標準的規定。雖然原、被告之間沒有簽訂書面合同協議，但原告已為被告提供了有償服務，且實際履行了自己應盡的義務，遂判決被告唐某支付原告環衛站垃圾清運服務費96元。

　　在這起案例中，住戶本來都已交付了環衛費。但因為收費標準提高，業主或居民有看法，以雙方沒簽訂服務合同且不需環衛部門提供服務為由拒絕繳納服務費。最終，法院認為業主或居民的抗辯無理，支持了環衛部門的訴訟請求。

　　2．“事實上的服務關系”不能認定，駁回環衛部門訴訟請求

　　對于老住戶，有票據及其他相關證據認定其已接受了清運垃圾服務。但新住戶從未繳納過服務費，環衛工人上門清運垃圾能否形成“事實上的服務合同關系”就成了一個需要解決的問題。

　　2002年9月11日，廣西玉林市某縣建設局向營業鋪面臨街的某公司送去一份繳納環境衛生有償服務費的通知書，限該公司在4日內向縣環衛站交納2002年度的服務費。該公司認為自己沒有委托環衛站清運垃圾，故未向縣環衛站交費。

　　2003年6月，縣環衛站將該公司訴至法院。一審法院認為，原告環衛站和被告某公司形成了事實上的服務關系，遂判決被告向原告交納環衛服務費。

　　被告上訴至玉林市中級人民法院。法院認為，按國務院《城市市容和環境衛生管理條例》和地方的有關規定，是否委托是服務方和接受服務方雙方的權利義務，不能提供強制性服務。據此，判決撤銷一審判決，駁回環衛站的訴訟請求。

　　同時，也有些地方政府通過行政法來規范垃圾費的收繳工作。按照“誰污染，誰處理”的原則，銀川市從2004年1月1日起，向在本市市區內的所有國家機關、企事業單位、社會團體、個體經營戶、城市居民、暫住人口等產生生活垃圾的單位和個人進行全面征收生活垃圾處理費。截至10月底，共收繳垃圾處理費540萬元，其中商業網點、企事業單位征繳金額為440萬元，征收率達80％，居民征繳金額100萬元，征收率不足20％。為了解決城市生活垃圾處理費征收和管理中存在的問題，銀川市人民政府第十二次常務會議審議并通過了《銀川市城市生活垃圾處理費征收管理辦法》，此辦法將于11月23日起執行。此辦法的出臺，為征繳城市生活垃圾處理費提供了法律保障，使城市生活垃圾處理費的征繳有法可依。據銀川市城管局負責人介紹，在以后的征繳中，對個別拖交、拒交城市生活垃圾處理費的單位、個人，城管局將依照本辦法責令限期改正，逾期仍不改正的，對個人每次處100元以下的罰款，對單位每次處500元以上1 000元以下的罰款，并依法申請人民法院強制執行。

　　提出問題

　　該材料體現了政府的哪項職能在發揮作用？

　　分析問題

　　環衛部門清掃生活垃圾屬于政府的公共服務職能，由于國家財力有限，環衛部門依照法定程序向轄區內的單位和個人收取的環境衛生有償服務費，即為“垃圾費”。環衛部門收取環境衛生有償服務費是一項“取之于民，用之于民”的收費，但由于種種原因，欠費戶越來越多，這影響了靠收取服務費才能維持正常運轉的環衛事業，不利于環衛工作的開展。無奈之下，環衛部門只好采取種種辦法催收欠費。

　　寫作范本

　　如上所述，近年來，各地先后出現了環衛部門通過民事訴訟索取“垃圾費”的案例，但當前對于環衛收費是否應當通過民事訴訟來索取，在各地的審判實踐中仍存有爭議。贊同者認為，地方環衛部門依據國務院1992年8月1日施行的《城市市容和環境衛生管理條例》和當地有關規定為城區各業主或居民清運垃圾是一種有償服務，雖然兩者之間沒有簽訂合同或協議，但已形成了事實上的服務關系。反對者則認為，環衛部門收取環境衛生有償服務費的行為是行使職權，不是雙方協商一致的結果，應當是一種行政執法，應當通過合法行政手段收取。

　　解決這一問題的關鍵是認清垃圾處理是政府的一項重要的公共服務職能，屬于為社會公眾提供日用服務，因此垃圾費收繳應依據《固體廢物污染環境防治法》和《城市市容和環境衛生管理條例》等法律法規。“垃圾費”是一項行政收費，因此，法院以民事訴訟來受理，有欠妥當。如果有關人員和單位拒不繳納該項費用，應由有關城市環境衛生執法部門做出相應的行政處理決定。如果行政相對人對此行政決定有異議，可依法向人民法院提起行政訴訟；如果行政相對人在法定期限內，既不繳納也不向人民法院起訴，城市環境衛生執法部門就可以直接向人民法院申請予以強制執行。

　　對于如何科學地制定“垃圾費”收費標準，規范垃圾處理共服務職能，筆者認為，收費標準的制定應該經過聽證等法社會公眾的意見；“垃圾費”的收取和使用要公開透明，加強監競爭機制，實行公開競標，推進垃圾處理產業化，從而降低成本，使取之于民的費用更高效地造福于民。

　　全國各地農民工子女入學狀況得到改善

　　材料正文

　　國家統計局有關資料顯示，2003年農村外出務工的勞動力已達1．14億人，外出務工勞動力占農村勞動力的23％，其中舉家在外務工的勞動力2430萬人，隨同父母進入城市的6至14歲義務教育階段適齡兒童約有643萬人。

　　根據2003年9月國務院辦公廳轉發教育部、中央編辦、公安部、發展改革委、財政部、勞動與社會保障部的《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，教育部積極推動地方各級政府特別是流入地政府，加大解決進城務工就業農民子女就學問題的力度。天津、湖北、湖南等地也制定了對進城務工就業農民子女接受義務教育的收費與當地學生一視同仁的政策。

　　1．天津市

　　(1)開設“綠色通道”，支持困難學生

　　由于農民工流動性強，天津市各區縣教育局和接收學校將為農民工子女開設教育“綠色通道”，簡化手續，做到隨時發生、隨時辦理。在辦理轉入、轉出手續時，教育局和學校會嚴格把關，防止學生輟學；對需要臨時插班的學生，學校會隨時接納。

　　對家庭經濟困難的學生和殘疾學生，各區縣教育局和學校將通過設立助學基金、減免費用等措施，為他們提供必要的支持。

　　(2)升初中按現行辦法執行

　　農民工子女在天津市入學就讀要建立臨時學籍，單獨造冊，納入該市學籍的統一管理。接收學校不得將農民工子女單獨編班。對完成義務教育學業，經考試考核合格的學生，應該頒發相應的畢業證書。小學畢業后，需要繼續在天津市就讀初中的學生，將按照該市現行的初中招生辦法執行。

　　(3)因人施教，平等學習

　　針對農民工子女文化背景、語言、生活習慣等方面差異較大的實際情況，各學校要在教學方法、課程設置、學生區域差異以及心理特點和行為習慣等方面因人施教、分類要求、分層指導。同時，還要建立與農民工子女家庭的聯系制度，加強雙向交流與溝通。

　　此外，還要在學校創建平等的學習環境，促進農民工子女與本地學生的融合。在學生管理、評優獎勵、考試競賽、文體活動、加入團隊組織等方面，對農民工子女與本地學生一視同仁、平等對待。

　　2．湖北省

　　①2004年9月16日，《長沙晚報》率先報道的為解決進城農民工子女入學而建立的全省首個“彩板教室”在雨花區一環中路小學正式投入使用。

　　因新學期農民工子女太多，教室緊缺，一環中路小學一年級新生曾出現95人擠在一間教室上課的狀況。經市區兩級教育局緊急協商，決定啟建臨時“彩板教室”。“彩板房”是全鋼結構建筑，漂亮的鐵皮中夾有一層7厘米厚的保溫隔熱層，冬暖夏涼，使用壽命有二三十年。據了解，針對市內五區進城務工農民子女就學壓力和接收學校的實際狀況，市教育局初步計劃在今明兩年改擴建23所集中接收農民工子女的中小學，擴建面積為72 892平方米。

　　②湖北省株洲市蘆淞區教育局為解決農民工子女的入學問題出臺了相關規定，農民工的子女可以和城區學生享受同等條件的義務教育。在蘆淞區出臺相關規定之前，天元區也出臺了具體措施解決農民工子女的入學問題。

　　蘆淞區外來人口較多，該區的《2004年秋季招生辦法》規定，農民工子女申請入學條件有三：監護人或父母及其子女戶口所在地不屬株洲城市四區所轄范圍；父母或監護人在蘆淞區有穩定的住所；就讀一年級的必須是1998年8月31日以前出生的適齡兒童。符合以上三個條件的農民工子女可由其父母在8月1日至10日到蘆淞區教育局基礎教育股提出入學申請。

　　3．湖南省

　　今后，進城農民工子女將與城鎮居民子女享有同等的接受義務教育的權利。2004年2月26日，湖南省政府辦公廳轉發省教育廳、省公安廳等七個部門制定的《進城務工就業農民子女接受義務教育實施辦法》(下文簡稱《實施辦法》)對此做出了具體規定，并明確指出這是流入地政府應盡的法律責任。

　　(1)公辦學校接收為主

　　根據《實施辦法》規定，流入地政府要制定有關行政規章，協調教育、公安、機構編制、發展改革、財政、勞動保障、價格等有關部門，切實做好農民工子女接受義務教育工作。要充分發揮全日制公辦中小學校的接收主渠道作用，盡可能多地接收農民工子女就學。流入地學校不足的，要通過新建或改擴建義務教育學校來滿足教育需求。在家長和學生自愿的前提下，可以引導其到民辦學校就學。

　　(2)與城市學生一視同仁

　　農民工子女憑父母或監護人的身份證、暫住證、就業證等材料，向流入地教育行政部門申請就學。凡是符合要求的，流入地教育行政部門必須統籌安排入學。學校要為學生建立規范的學籍，在評優獎勵、入隊入團、課外活動等方面，做到對農民工子女與城市學生一視同仁。

　　(3)與當地學生收費統一

　　流入地政府財政部門要對接收農民工子女較多的學校(含民辦學校)給予適當補助，城市教育費附加中要安排一部分經費，用于農民工子女義務教育。農民工子女入學與當地學生實行統一收費標準，不得以任何理由和名義向學生家長收取“借讀費”和與就學掛鉤的“贊助費”、“捐資助學費”、“共建費”等。要通過設立助學金、減免費用、免費提供教科書等方式，幫助家庭經濟困難的農民工子女就學。對違規收費的學校，要予以嚴厲查處。

　　提出問題

　　認真閱讀給定資料，概述其中反映的主要問題。

　　分析問題

　　發展基礎教育歷來都是中國政府的重要職能之一。教育是強國之本，發展基礎教育是我們黨和政府歷來都非常重視的一項工作，也是政府公共服務的重要組成部分。本材料的特殊之處在于，農民工子女入學問題不僅是一個社會服務方面的問題，同時，它還涉及政府通過社會管理職能來幫助社會弱勢群體的問題。

　　寫作范本

　　首先，這些年來，我國大多數城市的飛速發展都離不開廣大進城務工農民的辛勤勞動。農民工為城市建設做出了獨特的貢獻，其子女的教育問題理所當然地要由這個城市來解決。因此，外來務工人員子女入學問題應該被視為政府公共服務職能的必要組成部分。按照《義務教育法》的規定，確保所有適齡兒童、少年都能接受九年制義務教育，是各級政府和全社會的義務和責任。

　　其次，外來務工人員子女就學問題，向來是困擾社會的一大難題。大量的農民工子女無法入學，一方面造成了“童工”問題的泛濫，另一方面也加劇了社會不公，容易產生社會不穩定因素。中國作為社會主義國家，政府既要追求高效，又必須兼顧公平，只有對社會弱勢群體給予必要的關懷，才能體現出社會主義的優越性。

　　因此，基于上述多重因素的考慮，中央及地方各級人民政府相繼出臺相關政策，希望盡快解決這個新問題。2003年9月，國務院辦公廳轉發教育部、中央編辦、公安部、發展改革委、財政部、勞動與社會保障部的《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，教育部積極推動地方各級政府特別是流入地政府，加大解決進城務工就業農民子女就學問題的力度。經過一段時間的努力，各地政府在這方面的工作，總體上可以說是卓有成效的。

　　但是，各地政府在解決農民工子女入學問題上取得進展的同時，也必須看到，仍有一些適齡兒童、少年無法在城市就近接受義務教育。隨著城市化進程的加快，數量龐大的外來人員子女的涌入，也給城市孩子的學習環境多多少少帶來了一些影響。在制度環境上，我國的《義務教育法》等法律法規還缺乏對這些問題的明確界定，致使政府、民間的許多工作無法得以順利開展。

　　要解決這一難題，筆者認為，一方面，要動員政府和全社會的力量，加大基礎教育的投入，擴大城市中小學的容納規模，改善教學環境和硬件設施；另一方面，要積極推進立法工作的進行，修訂我國《義務教育法》等相關法律法規，給農民工子女教育工作提供有利的制度基礎。唯有如此，才能確保廣大農民工適齡子女得以無障礙地實現自己接受義務教育的法定權利，政府的公共服務和社會管理職能才能得以充分地發揮。

　　本章結論

　　行政職能涉及的核心問題是行政組織應該發揮作用的范圍和領域。圍繞這個問題，作為即將踏入公務員崗位的我們可以從行政職能的目的、政府行政理念、實現行政職能的方式和手段、影響行政職能轉變的因素、行政職能轉變所引發的公共行政變化、如何規范行政職能等不同角度對這一問題進行深入分析，從而論證政府行政的必要性、合理性和可行性。

　　在我國逐步實現社會主義現代化、全面邁向小康社會的今天，考慮到我國公共行政的實踐以及黨和國家對行政職能的要求，我國政府的行政職能將繼續在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四個方面加以發展和完善。

　　政府行使經濟調節和市場監管職能，要遵循政府職能和市場功能分工合理、協調互補的原則。市場按照自身規律在資源配置上起主導和基礎性作用，政府在保證健康的市場機制與環境的前提下，起著彌補市場不足的作用。政府的職責主要體現在克服市場機制不完善所產生的自然壟斷、信息不對稱、外部性等問題，創造并維護良好的經濟發展環境。經濟調節職能側重于宏觀調控、完善經濟政策等方面，而市場監管職能則相對更為微觀，體現在健全市場體系、維護市場秩序等方面。

　　我國政府在實現經濟調節職能上，將更多地運用法律、經濟手段進行宏觀調控；將進一步推進政企分開、政事分開，實行政府經濟調節職能與政府履行出資人職能分開；將兌現“入世”承諾，鼓勵并規范良性競爭的市場環境，建立健全反壟斷等經濟方面的立法，從而促進我國經濟全面、協調、穩定增長。我國政府在實現市場監管職能上，將依照《中華人民共和國行政許可法》的要求，取消妨礙市場經濟發展的監管事項，加強有利于公民福利的監管職能；將繼續進行電力、電信、民航、鐵路、天然氣等公用事業體制改革；將進一步規范行政自由裁量權，提高行政執法水平，加強對市場監管者的監督管理，從而保證市場監管的公正性和有效性，促進統一、開放、競爭、有序的現代市場體系的建設。

　　政府履行社會管理職能，要遵循尊重和保障公民、法人和社會組織基本權利的原則，要遵循維護社會公平正義的原則。政府作為公共利益和公共權力的代表，有責任維護廣大公民、法人和社會組織的合法權益，有責任照顧下崗失業人員、老幼婦孺、殘疾人等社會弱勢群體的基本生活，以維持社會秩序，保障社會穩定。我國政府在實現社會管理職能上，將在保護公民、法人、社會組織合法權益的基礎上，更加強調規范政府行為，防止政府侵權；將建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力，妥善處理各種突發事件；將在完善勞動、就業和城鎮各類社會保障制度的同時，探索建立農村的養老、醫療和最低生活保障制度；將進一步理順政府與社會的關系，建立政府與社會之間制度化的溝通、互動機制，提高社會的民主治理能力，從而實現科學的發展觀，推動我國社會全面、協調、可持續發展。

　　政府履行公共服務職能，要堅持全心全意為人民服務的宗旨，遵循高效、公開、公正的原則。提供公共產品和公共服務是政府的一項基本職責，政府應本著為人民服務的準則，增強服務意識，提高服務水平。我國政府在實現公共服務職能上，將進一步增強與國家經濟發展、社會文化事業以及公民日常生活相關的公用基礎設施建設，加大對教育、科技、文化、出版、衛生、體育、廣播、電視、娛樂等公用事業的投入，提高相關公共服務設施的供給水平；將積極探索把市場機制引入公共服務領域的途徑和方法，實現公共服務的市場化；將通過推行電子政務，建立“一站式”服務等方式，簡化行政程序，提高行政效率，降低行政成本，及時發布公共信息，建立現代公共服務體制，從而最大限度滿足社會公眾的需求，為公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件。

　　總之，在全面建設小康社會的新階段，我國政府將在有限政府、有效政府、責任政府、法治政府和服務政府的理念下，履行憲法和法律賦予的各項職責，貫徹落實科學發展觀和正確政績觀，全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。同時，在政府職能合法化、規范化的過程中，涉及公共行政職能的現實問題很多，可供分析的案例非常豐富，這些課題的實踐意義很強，值得我們深入研究和探討。