第十章　晚清政府的行政管理

　　總理衙門設(shè)立時(shí)間：1861年1月20日，設(shè)立總理各國事務(wù)衙門，由恭親王奕訢，大學(xué)士桂良，戶部侍郎文祥總領(lǐng)其事。

　　總理衙門的性質(zhì)：它是一個(gè)既有買辦性又有近代性的行政管理機(jī)構(gòu)，說它具有買辦性，是因?yàn)樗�基本上是適應(yīng)外國資本主義侵略中國的要求而設(shè)立的，各國列強(qiáng)正是通過這個(gè)特殊的機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了對中國內(nèi)政和外交的干涉和控制。后來的對中國社會(huì)很月月產(chǎn)生深刻影響的條約都是由總理衙門簽訂的，總理衙門的設(shè)立成為中國行政管理機(jī)構(gòu)半殖民化的重要標(biāo)志;說它具有近代性則因?yàn)樗�是�?dāng)時(shí)清政府設(shè)立的第一個(gè)正式的負(fù)責(zé)對外事務(wù)的機(jī)關(guān)，另外，總理還兼辦洋務(wù)事宜，管理近代工礦企業(yè)和近代教育文化事業(yè)，這對于近于封閉的清政府來說，無疑是一個(gè)重大改革，而總理衙門的辦事機(jī)構(gòu)和辦事制度透露出析的色彩，也說明中國的行政管理終于邁出了艱難的近代化腳步。

　　總理衙門的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其功能：總理衙門分總署大臣和章京兩級。總署大臣分為三種：1、總領(lǐng)大臣;2、幫辦大臣;3、大臣上行走。章京分為四種：1、總辦章京;2、幫辦章京;3、章京;4、額外章京。總理衙門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)分為三部分：1、綜理性機(jī)構(gòu)，包括收掌處、電報(bào)處、司務(wù)廳等部門;2、外交和洋務(wù)性機(jī)構(gòu)，包括英國股、俄國股等;3、兼管性機(jī)構(gòu)，包括北洋通商大臣、總稅務(wù)司等;總理衙門的職權(quán)廣泛，有：1、管理外交事務(wù);2、辦事洋務(wù);3、負(fù)責(zé)邊防事務(wù);4、負(fù)責(zé)有關(guān)官吏的選任和專業(yè)人才的培養(yǎng)教育。

　　總理衙門在行政管理上的特點(diǎn)：1、簡化辦事機(jī)構(gòu);2、分工辦事，人有專責(zé);3、嚴(yán)格挑選職員，禁止捐納;4、建立住宿值班制度;5、節(jié)約行政經(jīng)費(fèi)，杜絕奢靡;6、簡化辦事手續(xù)，加強(qiáng)保密;7、獎(jiǎng)懲分明，激勵(lì)勤勉。

　　總稅務(wù)司的職能：掌管各海關(guān)征收稅課，綜理全國稅務(wù)行政與關(guān)員任免事項(xiàng)，后來擴(kuò)展到開辦郵政，包攬參加國際展覽會(huì)，乃至搜集中國的各種情報(bào)等。

　　同文館設(shè)置的意義：1862是一所學(xué)習(xí)外國語言文字和科學(xué)技術(shù)的學(xué)校，設(shè)英、法、俄、德四館，后增設(shè)東(日)文館和算學(xué)、化學(xué)、格致(物理)、醫(yī)學(xué)四館。為各通商口岸和督署及海關(guān)培養(yǎng)了一批翻譯人員和科技人員，但也培養(yǎng)了一些為外國侵略者服務(wù)的買辦和洋奴。

　　清政府立憲的宗旨：1906.9.1立憲。1、皇位永固;2、外患漸輕;3、內(nèi)亂可彌。

　　中央資政院的性質(zhì)和職權(quán)：1910.10成立。議員分欽定和民選兩種，總裁副總裁由皇帝指派的王公大臣擔(dān)任，其職權(quán)是：議定國家預(yù)算;討論有關(guān)稅制和公債的發(fā)行事項(xiàng);修訂或廢除法令;討論咨議局和督撫有關(guān)爭議的事項(xiàng)以及皇帝提交的其他事項(xiàng)。資政院不是立法機(jī)關(guān)。沒有最后決定權(quán)。也無法監(jiān)督政府行政，僅起到咨詢協(xié)商的作用。

　　《十九條》的實(shí)質(zhì)：在形式上縮小了皇帝的權(quán)力，擴(kuò)大了國會(huì)的權(quán)力：1、憲法由資政院起草，皇帝頒布，修改憲法的權(quán)力屬于國會(huì)，皇帝不能干預(yù);2、皇帝權(quán)力以憲法規(guī)定者為限;3、總理大臣由國會(huì)選出，皇帝任命，當(dāng)總大臣受到國會(huì)彈劾時(shí)，他只能解散國會(huì)或提出內(nèi)閣辭職;4、如無國會(huì)批準(zhǔn)，皇帝不能締結(jié)國際條約，也不能利用軍隊(duì)解決國內(nèi)爭端。

　　“百日維新”期間的改革措施：1、在行政機(jī)構(gòu)方面，加強(qiáng)變法的決策機(jī)構(gòu)，撤去閑散重疊的衙門。2、在人事方面，改革保舉人才的條件，廢除八股，改試策論;3、在行政運(yùn)作方面，提倡上書言事，嚴(yán)格辦事章程。

　　新政改革的主要內(nèi)容：1、改總理衙門為外交部;2、設(shè)立商部;3、設(shè)立巡警部;4、設(shè)立學(xué)部;5、設(shè)立財(cái)政處、練兵處和稅務(wù)處;6、撤裁有名無實(shí)的衙門。

　　1906年官制的內(nèi)容：1、調(diào)整中央各部院機(jī)構(gòu);2、各部門按照官制通則精神健全內(nèi)部機(jī)構(gòu)。

　　皇族內(nèi)閣的性質(zhì)和成立的意義：是清政府抵制革命和應(yīng)付立憲派而作的垂死掙扎，對封建************行政體制的改良，標(biāo)志著中國封建君主************權(quán)力的萎縮。

　　新疆、臺灣設(shè)省的時(shí)間和意義：1884.11.17設(shè)立新疆省。1885.10設(shè)立臺灣省。意義：是晚清行政管理的大事，它說明了加強(qiáng)邊疆地區(qū)的控制和管理，已經(jīng)成為清政府面臨的一個(gè)十分重要的問題。

　　省以下地方行政體制改革的基本精神：精簡機(jī)構(gòu)，明確各級行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)，統(tǒng)一事權(quán)。

　　盛京改制的內(nèi)容和性質(zhì)：1875這次盛京改制是東北地區(qū)行政由軍事統(tǒng)治向民政管理轉(zhuǎn)換的開始。內(nèi)容：1、削盛京五部為兵刑兩部，使其專管旗地官莊行政，同時(shí)裁去府尹，由盛京將軍兼管兵、刑兩部及奉天事務(wù)，這樣，盛京將軍以奉天總督身份統(tǒng)轄旗、民文武，事權(quán)歸一;2、在地方州縣官員選用上，破除滿漢界限，量才而用，并將辦理地方案件之權(quán)歸于州縣，不再與城守尉等旗官會(huì)辦，從而削減八旗組織對地方行政管理的管轄權(quán)限。

　　東三省行政體制改革的意義：1907在東北地區(qū)建立行省制，在奉天、吉林、黑龍江各省設(shè)巡撫一職主管各省事務(wù)。各省設(shè)行政公署，以總督為長官，巡撫為次官。東三省廢除了旗、民分治的制度，完成了由軍事統(tǒng)治向民政管理的轉(zhuǎn)變，這不僅有利于東北經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿漢交往，而且統(tǒng)一了行政體制，為特別地方行政改革提供了經(jīng)驗(yàn)。

　　1907年省行政體制改革的內(nèi)容：1、督撫的改革;2、省轄官署改革。

　　地方督撫權(quán)力加強(qiáng)的原因：由于原滿人地方官掌握的八旗、綠營已經(jīng)衰朽，代之的是漢人的湘、淮軍，他們掌握地方政權(quán)，又兼理軍事，這不僅對清朝地方行政管理體制的一個(gè)重要突破，而且給晚清造成了深刻影響：1、首先，地方督撫職位由滿人把持轉(zhuǎn)變?yōu)闈h人掌握;2、其次，行政權(quán)力下移到地方督撫;

　　軍機(jī)處加強(qiáng)保密制度的措施：1、加強(qiáng)封印管理;2、嚴(yán)防走漏消息;3、加強(qiáng)文書檔案的管理;

　　督辦政務(wù)處和會(huì)議政務(wù)處在決策中的地位：督辦政務(wù)處獨(dú)立于軍機(jī)處之外，地位十分重要，決策地位在軍機(jī)處之上，預(yù)備立憲后，改為會(huì)議政務(wù)處，其職能進(jìn)一步擴(kuò)大，連一般政務(wù)規(guī)章也由其擬定。

　　太后垂簾聽政的決策體制和決策程序：1861.12.2建立。程序：各省及各軍營奏報(bào)應(yīng)請示皇帝的，均應(yīng)先呈二宮皇太后披覽;然后發(fā)議政王、軍機(jī)大臣詳議，提出處理意見;再交二宮皇太后裁決;兩宮皇太后裁決后，由軍機(jī)大臣按裁決意見擬旨;諭旨擬好后再交兩宮皇太后審定;最后由軍機(jī)處下發(fā)。“責(zé)任內(nèi)閣”的決策程序和決策形式：“責(zé)任內(nèi)閣”是仿“責(zé)任內(nèi)閣”并非真正的責(zé)任內(nèi)閣，其地位仍然是皇帝的輔弼機(jī)構(gòu)，其決策也只是秉承皇帝旨意的奉命決策。形式多采取會(huì)議形式。

　　“百日維新”期間行政執(zhí)行的措施主遇到的阻力：措施：1、任用維新派人士;2、對舉辦新政有力者予以獎(jiǎng)勵(lì)(湖南巡撫陳寶箴);3、對舉辦新政不力者加以指責(zé);4、對掣肘新政的舊黨予以打擊。阻力：1、最高決策權(quán)的二元化：慈禧和光緒決策權(quán)不統(tǒng)一;2、改革缺乏軍事力量的保證;3、頑固派的頑強(qiáng)抵抗;4、地方官員的敷衍塞責(zé)，如兩江總督劉坤一、兩廣總督譚鍾麟借詞推諉。

　　“新政”和“預(yù)備立憲”期間的行政執(zhí)行的新變化：1、中央各部實(shí)行專任之法，做到權(quán)責(zé)一致;2、加強(qiáng)各部尚書的行政權(quán)力;3、建立辦公會(huì)議制度;4、行政執(zhí)行逐步規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

　　“責(zé)任內(nèi)閣”成立后行政執(zhí)行的變化：1、統(tǒng)一了事權(quán);2、改變越級奏報(bào)的慣例;3、明確各部的自行處置權(quán)。《行政裁判院官制草案》和《審計(jì)院官制草案》的頒布時(shí)間：1906.9.

　　《都察院整頓變通章程》的主要內(nèi)容：1、改革都察院內(nèi)部機(jī)構(gòu);2、簡化監(jiān)督程序;3、改革御史推薦辦法。

　　資政院、咨詢局行政監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式：通過議事權(quán)、咨詢權(quán)和糾核權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。

　　弼德院行政監(jiān)督的方式及其局限：方式：通過定期召開會(huì)議議事，民議之事由皇帝特旨咨詢之事，議決后，由正副院長面奏皇帝，皇帝指示后，通報(bào)內(nèi)閣及主管部門。弼德院只是起到咨詢顧問的作用，而難以發(fā)揮制約行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。

　　清末職官分級及任用方式：分級：分特簡、請簡、奏補(bǔ)、委任四種官級：欽命官、內(nèi)閣部院大臣、京卿以上各官為特簡官，遇有缺出，直接由皇帝簡任;各部院屬三、四品官員為請簡官，遇有缺出，由該院部院長官擬保3人，與總理大臣商量后，請皇帝簡任;各部院五至七品官為奏補(bǔ)官，由部院大臣查明才智相當(dāng)者，奏補(bǔ)皇帝補(bǔ)授;八九品人員為委任官，由主管人員量才而用。只須報(bào)內(nèi)閣備案。

　　廢科舉興學(xué)堂的意義：1、不僅是中國教育史上的一件大事，更是近代史人事行政管理方面的一次最重要的變革;2、新式學(xué)堂的興起和大量選派留學(xué)生，培養(yǎng)了一批新式知識分子，促進(jìn)了政府行政官員的知識結(jié)構(gòu)的改善。

　　清末官員任用制度改革的具體措施：1、停止捐納;2、裁汰幕僚書吏;3、職官分級。