第十二章　北洋軍閥政府

　　北洋軍閥的四個時期：1、1912年3月至1916年6月，是袁世凱統治時期;2、1916年6月至1920年7月，是皖系軍閥統治時期;3、1920年7月至1924年10月，是直系軍閥統治時期;1924年11月至1928年6月，是奉系軍閥統治時期。

　　袁世凱統治時期中央行政體制的三個階段：1、責任內閣制的破壞時期，從臨時大總統到正式大總統;2、總統獨裁的時期;3、稱帝時期及以后。

　　《中華民國約法》下的大總統的職權：總攬政治權，有制定官規、任免文武官員、締結條約、統率海陸軍、制定海陸軍編制及兵額、宣戰媾和、發布帶法律性的緊急命令、宣布大赦、特赦、減刑、復權以及頒發爵位、勛章及其榮典權。

　　政事堂及其地位：是指1914年袁世凱撤消國務院另設的輔弼機構，它由國務卿、左右丞組成，下設法制、機要、銓敘、主計、印鑄五局組成。它以法制、政治、財政三種討論會的形式為總統決策提供參考。

　　總統制階段袁世凱對中央政府機構的改組：1、撤消國務院，設立政事堂，使總統府成為最高行政機關;2、修改行政各部官制，使各部失去獨立行使職權的權力;3、炮制《修正大總統選舉法》，直接為恢復帝制做準備。

　　袁世凱稱帝復辟對行政體制所作的變動：1、修改政事堂組織令，改變國務卿職權;2、頒布《文官官秩令》，恢復帝王時代的官階名稱，將文官分為上、中、下卿，上、中、下大夫，上、中、下士;3、改變官府名稱。

　　揭露袁世凱破壞責任內閣的手段：1、通過擴大臨時大總統的輔助機構，掌握實權，把國務院的有關部門架空;2、通過安插親信控制內閣;3、通過頻繁更迭內閣，使之成為自己的附庸;4、通過操縱國會選舉，將自己選為正式大總統。

　　文人總統徐世昌的組閣原則：扶強抑弱，兼顧平衡：1、在內閣總理的選擇上，當各派軍閥力量強弱有明顯差別時，總理人選必然出自較強的一派，當各派軍閥力量無明顯差別時，就選擇無軍閥背景的;2、在內閣閣員的選擇上，當各派軍閥力量明顯，較強的一派在內閣占的比例要大些，當各派軍閥力量不明顯，閣員平衡。

　　超責任內閣：1916年，黎元洪依據《臨時約法》繼任總統，任命段祺瑞為國務總理，組成新內閣，新內閣采用責任內閣制，國務總理的行政權力在一定程度上受到大總統發布命令的限制，但身為國務總理和陸軍總長的段祺瑞，依據其軍事實力，并以責任內閣為由，破壞三權鼎立的體制，有意超出《臨時約法》所規定的范圍，將內閣臨架于總統之上，試圖把總統變成自己的傀儡，實現個人獨裁，因此時人稱段之內閣為“超責任內閣”。

　　府院之爭：1917年，段祺瑞試圖把總統變成自己的傀儡，實現個人獨裁，段祺瑞的獨裁遭到黎元洪的抵制，于是，終天演變成了以黎元洪的總統府與段祺瑞的國務院之間的所謂的“府院之爭”。

　　調整省制的原則：按軍民分治的原則。

　　袁世凱設道的思路：“虛省而實道”。

　　1922年軍政長官的名稱變化：督軍改為“督理”或“督辦”，同時將擁有兩省數省地盤的軍閥任命為“巡閱使”;對割據一省的軍閥則授予“護軍使”頭銜。

　　東省特別行政區的建制特點：1922年12月。張作霖在東三省內劃中東鐵路線沿線地區為“東省特別行政區”，朱慶瀾為行政長官，所有區內的軍警、外交、行政、司法各機關統歸其管轄，官署設在哈爾濱，分置機密、外交、財政、內務、保安、軍法、軍務、軍需、軍醫10個處。東三省特別行政區是在行省內部自成單位的一個特例。

　　京兆特別行政區的建制特點：袁世凱上臺后，沿襲清制，將京師附近的24州縣劃分為一個特別行政區，稱順天府。1914年10月，改順天府為京兆。特別市和普通市：1921。

　　直系軍閥統治時期的三個階段：1、直奉聯合控制決策權;2、直系利用兵權支配決策權;3、曹錕以大總統名義直接掌握決策權。

　　袁世凱侵奪國務院行政決策權的手段：1、通過安插親信架空國務總理;藐視國務員的副署權，侵奪國務院的決策權;3、通過修改國務院官制，縮小責任內閣的職權;4、通過頻繁更迭內閣，迫使內閣不能正常行使職權。

　　段琪瑞控制行政決策謀取個人獨裁的方法：1、破壞國務會議正常的決策程序;2、排擠總統在決策中的地位;3、運用軍事力量對抗總統和國會的制約;4、利用御用立法機構為其決策服務。

　　臨時執政府的奉命決策：曹錕下臺后，段琪瑞被馮玉祥和張作霖推出擔任臨時總執政。表面上，臨時總執政集總統、總理和國會權力于一身，但實際上，由于段琪瑞并無軍事實力，不可能有真正的行政決策權，最終決策意見必須依奉系軍閥的旨意行事，中央決策權完全為奉系所控制，臨時執政府不過是奉命決策。

　　陸海軍大元帥的軍事獨裁：1927年，張作霖正式成立中華民國軍政府，張擔任陸海軍大元帥，大元帥集所有權力于一身，軍政府的決策完全是張的個人軍事獨裁。

　　1912年11月《公文程式》規定的公文程式的種類：令、布告、狀、咨、公函、呈、批7種。

　　北洋軍閥統治時期行政執行的兩個基本趨向：1、決策是否執行往往以掌權軍閥的意志為依歸。符合掌權軍閥意志的決策，即使完全違背民意也能暢通無阻，不符合掌權軍閥意志的決策，即使完全符合民意也寸步難行。2、決策能否執行以掌權軍閥的實力消長為依歸。當掌權軍閥的實力得勢時，即使是錯誤的決策也能夠順利執行;當掌權軍閥的實力失勢時，即使是正確的決策也無人去執行它。

　　造成北洋軍閥統治時期行政執行混亂的原因：1、體制混亂，權限不清;2、政出多門，有令不行，有禁不止;3、內閣派系復雜，互相牽制;4、內閣更迭頻繁，政局動蕩。

　　北洋軍閥統治時期行政監督的方式：1、立法機關;2、司法機關;3、審計機關。

　　北洋軍閥統治時期選拔任官方式：有文官考試、甄別、甄用三種。

　　北洋政府文官考試的種類和主持機關：文官考試分文官高等考試和文官普通考試。前者由中央統一辦理，后者由中央和地方分別辦理。

　　文官高等考試的資格和考試方式：每三年舉行一次。年滿25歲。資格：1、本國國立大學或高等專門學校修習三年以上并有畢業文憑者;2、教育部指定的外國大學或高等專門學校修習三年以上者并有畢業文憑者;3、教育部認可國內私立大學或高等專門學校修習三年以上者并有畢業文憑者;文官高等考試分四試，前三試為筆試，后一試為口試。四試考試平均合格，方能被錄取，第一試考經義、史論和現行法令，第二三試考專門學科，考試錄取后即授任官職，但須發各省署學習二年，期滿成績優異即可作為候補。

　　文官普通考試的資格和考試方式：三年一次。年滿20歲。資格：1、有應文官高等考試的資格之一者;2、教育部指定或認可的技術專門學校并有文憑者;3、經地方考試及格者;4、曾任委任以上者。考三試，第一二為筆試，第三試為口試。第一試考國文;第二試分行政職和技術職兩類三試合格者方能錄取，錄取后即授委任官職，但須發學習一年，期滿成績優異即可作為候補。

　　北洋政府官俸的種類：1、月俸;2、年俸。

　　甄別的含義和甄別方法：甄別是指對未經文官考試已任用的官員，采用甄別辦法，驗證現任官資格，決定其去留的制度。方法有五種：檢驗文憑、調查經歷、檢查成績、考驗學識、考試經驗。

　　甄用的含義和甄用的方法：是指由保薦官保薦現職中有經驗、有學識或有貢獻的簡任官、薦任官、委任官以及有特別才識與勞績的人送交大總統以特別錄用的制度。方法有：文字審查和詢問審查兩種。

　　文官懲戒處分的種類：免職、降等、減薪、申誡四種。

　　行政官員的任用方式和任用程序：分為特任、簡任、薦任、委任4個級別。具體程序：特任官由大總統特令任用;簡任官由大總統從合格人才中簡任。薦任官由所屬長官呈請大總統任命。特任官、簡任官的任命狀由大總統署名、蓋印，國務卿副署，薦任官的任命狀由大總統蓋印，國務卿副署。委任官由所屬長官委用，任命狀由所屬長官署名、蓋印。

　　北洋政府文官保障的具體內容：1、文官非受刑法的宣告、懲戒法的處分不得免職;2、文官非本人同意，不得轉任同等以下職位;3、文官免職或休職須經上一級的長官執行。

　　文官的懲戒主持機構：文官高等懲戒委員會負責簡任官和薦任官的懲戒，分別設于中央和各省。文官普通懲戒委員會負責委任官的懲戒，設于中央和地方各官署。