“三保障是前提，農民進城必須保障他享受到就業、廉租房，保障他的家屬進城，保障他享受到城市居民可以享受到的社會保障;兩放棄是條件，農民放棄他的農村宅基地、農村承包地。”

　　在實際操作中，這形成了成都市“土地換社保”的戶改模式。

　　應該說，這一戶改模式出臺時還是考慮到了失地農民的利益。成都市公安局戶籍科民警紀麗告訴記者：“‘農轉居’后，農民們的土地承包經營權、集體土地的所有權和補償權、集體資產的所有權和分配權等不發生變化。農民自愿退出原農村宅基地進入城鎮購買公寓房的，可享受相鄰區位經濟適用房的優惠政策。”

　　從積極意義上看，在城鄉差別客觀存在的情況下，“土地換社保”雖然可以說是權宜之計，但畢竟一方面能夠推動農民積極進城，另一方面在保護農村耕地的情況下，能夠促進土地集中和合理流轉，幫助農民真正擁有自己的財產性收入。

　　不過，這一模式也受到不少專家的質疑。溫鐵軍教授接受《小康》采訪時指出，“土地換社保”操作不好，很有可能變成另一種以“城市化”命名、對農民進行進一步剝奪的方式;同時社保以土地為條件，本身就是對農民的另一種差別待遇。

　　9.土地，是傳統農民賴以生存的最基本的生產資料。隨著市場經濟的發展和農民觀念的轉變，大批青壯年農民勞動力外出務工，使得農村土地拋荒和半拋荒的現象嚴重。在統籌城鄉發展的改革背景之下，創新農村土地流轉制度，便成為解決“三農”問題的當務之急。

　　現在土地是農民生老病死的依靠，土地仍然起著社會保障的首要作用，這必然會影響農村土地承包經營權的流轉，影響土地本身財產價值的充分發揮。土地作為社會保障的物質手段，是農村土地制度安排的依據和基礎，土地的生產職能只能受制于它。一般情況下，這兩種職能的要求是重合的，但當兩者產生矛盾時，土地的保障職能便處于壓倒地位。如果建立一個完善的農村社會保障制度，可以在農民離開土地后使其成為支持農民生存的一個手段，也能夠有效防止農民離開土地后因為缺乏必要的生產資料和生活資料而帶來嚴重的社會問題。

　　就社會保障而言，我國城鎮的社會保障體系已經初步建立起來。但是，農村社會保障制度的建設進展緩慢，除一些經濟較發達的地區已經開始建立農村社會保障制度的試點以外，絕大多數農村都還沒有建立社會保障制度。只有在社會保障機制建立后，農民與土地的關系才會越來越松散，農民完全依賴土地而生存的現象才會真正弱化。

　　10.城鄉統一的公共服務和社會保障體系，曾經是中國城市化能否順利實現的重大挑戰。也因此，為了實現所謂的統一，許多地方政府采取了“以土地換保障”和“以土地換戶籍”等方式，也就是農民要享受與城鎮居民一樣的公共服務，必須付出相應的代價。

　　成都最初的戶改也未能脫離這樣的怪圈。2007年成都成為中國統籌城鄉綜合配套改革試驗區之后，為了形成土地的規模集中，在一些區縣開始實行被稱為“土地換社保”的雙放棄模式，核心要點就是鼓勵農民放棄土地，向城區集中。

　　但是，成都方面很快發現，這一做法嚴重阻礙了農民進城。

　　2008年，借災后重建的機會，成都市展開了農村產權制度改革。通過對農村土地確權，明晰了農民的財產權，農村產權交易制度又讓農民的財產有了流動轉讓的權利。市統籌副主任秦代紅說：“這樣，農民的財產有了保障。”

　　但成都的戶改還不是最徹底的改革，與中國很多地方的戶改一樣，成都戶改也僅覆蓋本市戶籍人口，尚未涉及外來人口的落戶以及福利均等化。而打破地域限制，才是中國戶籍改革中真正最大的難題。

　　當然，在成都戶改中也能看到變化的端倪。在成都戶改中提及：“凡按照相關政策遷入落戶的市外人員享受與本地居民同等的待遇。”據介紹，外地戶籍來成都工作的進城務工勞動者，也和成都市城鄉居民一樣，參加城鎮職工社會保險，待遇一致。

　　11.下面節選的是媒體有關文章的部分事例(次序有所打亂)：

　　長沙、益陽、郴州、永州、懷化5個市33個區縣1460戶接受調查的農村住戶，共失地3056��2畝，戶均失地2.1畝，其中有接近三成的農民已失地8年以上。

　　失地后，78.7%的家庭獲得了政府的貨幣補償，13.3%的家庭獲得政府提供的住房，6.5%的家庭獲得以地換地的補償，僅有1.5%的家庭沒有獲得補償。

　　征地后平均每戶獲得補償76271.4元，“遠低于土地使用權轉移后的土地增值部分，被調查農民普遍反映補償標準低于目前的市場價位，低于一個城鎮居民正常的城市生活開支和保障”。

　　在目前的物價水平下，戶均76271.4元的補償費僅可以維持農民家庭一般日常生活開支3—4年，不能對失地農民形成長久的保障機制，沒有固定工作的失地農民普遍出現了坐吃山空的困境。

　　大部分的生活農民在失去土地前主要是靠種植和養殖的收入，總體不高，但相對較穩定。他們中很多人除了從事農業生產，缺少其他技能，一旦失去土地或土地減少，就會直接導致收入驟減，生活陷入困難。

　　被征地農民獲得補償過低，很大一部分原因是“失地農民的民主權益缺失”：在征地程序上，農民作為土地的直接使用者，完全處于被動地位，從土地征用的認定，到補償費的確定、分配和勞動力的安置等，都是政府和有關部門說了算，農民根本沒有機會參與征地的談判協商。

　　農戶認為政府的征地制度不完善或者很不完善，有24.8%的農戶與當地開發商或者地方政府發生過利益上的沖突，還有部分農民對補償不滿而“引發上訪現象”。

　　1460戶失地農民中，收入減少較多的有540戶，占37%;501戶收入增加，占34.3%;另外還有419戶收入沒有太大的變化。

　　有三成農民在失地后完全無業，賦閑在家。由于失地農民普遍文化水平較低，綜合素質不高，就業缺乏競爭力。農民反映，失地后政府并沒有進行過相關職業技能方面的培訓，且再就業的失地農民中，只有10.1%是通過政府(社區)安排介紹獲得工作。