國務院常務會議決定，新型農村社會養老保險(新農保)和城鎮居民社會養老保險(城居保)合并，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，邁出了中國社會保險整合的重要一步。中共十八屆三中全會做出以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，全面深化改革的戰略決策，作為城鄉一體化和社會養老保險整合的必然要求和重要方面之一，新農保和城居保的合并，并不意外。但這只是邁出了第一步，離社會養老保險真正城鄉一體、整合統一，還有很長的路要走。

　　社會養老保險的整合，要求在橫向上覆蓋不同人群的制度并軌，而不同制度的并軌，要求在縱向上各制度框架的主要構件并軌，包括制度模式、籌資方式、支付水平等。我國目前社會養老保險多元并行，主要有四項制度，除了新農保和城居保，還有城鎮職工基本養老保險和機關事業單位養老保險，分別覆蓋農村居民、城鎮非就業居民、城鎮企業職工、公務員和事業單位職工。因此，社會養老保險真正城鄉一體、整合統一，必須做到四項制度的并軌，也就是做到四項制度在制度模式、籌資方式和支付水平等方面的并軌。這是一個復雜的系統工程，涉及的人群廣，利益調整的幅度大，不是一蹴而就的，必然也是逐步實施漸進實現的。

　　新農保和城居保的合并，只是實現了最容易整合的兩項制度的合并，因為這兩項制度在合并之前，制度框架基本一致，都是覆蓋非正規就業居民，都是采用個人繳、集體助、政府補的籌資方式，而且已經有很多地區試行并軌，積累了經驗。

　　未來的路還很長，挑戰主要體現在以下幾個方面:首先是機關事業單位養老保險向城鎮職工基本養老保險的轉型，這涉及事業單位的改革，涉及公務員體制的改革，也涉及財政預算的調整。事業單位改革已經多年，部分事業單位已經加入社會養老保險體系，但事業單位改革總體上挑戰很大。公務員養老金轉型，涉及公務員整體薪酬體系的調整。

　　其次是城鎮職工基本養老保險制度和統一的城鄉居民基本養老保險制度的并軌，這涉及在縱向上籌資、待遇水平的并軌和制度模式的并軌。不同人群之間收入水平的差異是長期存在的客觀事實，實現籌資水平并軌，通過個人支付難度大，通過財政補貼壓力大。這也是為何國務院會議仍然要求新農保和城居保合并后在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前保持基本一致，也就是說城鄉人群之間仍然可能存在一定差異。城鎮職工基本養老保險是以雇員身份為基礎的社會保險，城鄉居民基本養老保險制度是以公民身份為基礎的社會保險，性質不同，籌資方式不同，兩者的并軌將是最大的制度挑戰。

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