中共中央、國務院近日印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》(即“2014年中央一號文件”)。至此，中央一號文件已連續11年聚焦“三農”。

　　今年一號文件將“完善國家糧食安全保障體系”放在首位，并從強化農業支持保護制度、建立農業可持續發展長效機制、深化農村土地制度改革、構建新型農業經營體系、加快農村金融制度創新、健全城鄉發展一體化體制機制、改善鄉村治理機制等多個方面，全面部署深化農村改革工作。

　　1.首要強調糧食安全

　　今年一號文件確定了“三農”方面的八大重點任務，其中第一部分就是完善國家糧食安全保障體系，這是此前中央經濟工作會議和中央農村經濟工作會議精神的延續。

　　一號文件提到，“任何時候都不能放松國內糧食生產，嚴守耕地保護紅線，劃定永久基本農田，不斷提升農業綜合生產能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。”

　　糧食安全是事關社會穩定的大問題。國務院發展研究中心農業問題專家程國強表示，盡管自2004年開始我國糧食產量連續十年增長，但值得注意的是，除2008、2009年兩年國內糧食產量大于需求外，其余年份均是產不足需，且缺口有日益增大的趨勢。

　　“這些年我國耕地、淡水等資源要素已經繃得很緊，而且糧食產量的增加趕不上需求的快速增長和結構的不斷變化——糧食需求將繼續剛性增長，緊平衡將是我國糧食安全的長期態勢。”國家糧食局局長任正曉在上周召開的全國糧食流通工作會議上如此說。

　　2.強化農業支持保護制度

　　今年一號文件還特別強化農業支持保護制度，文件共33條，其中近四分之一的內容涉及農業支持保護制度。

　　在財政投入方面，文件提出，完善財政支農政策，增加“三農”支出。公共財政要堅持把“三農”作為支出重點，中央基建投資繼續向“三農”傾斜，優先保證“三農”投入穩定增長。

　　繼2012年一號文件聚焦種業發展后，今年一號文件再次強調，“加快發展現代種業和農業機械化。”文件稱，要建立以企業為主體的育種創新體系，推進種業人才、資源、技術向企業流動，做大做強育繁推一體化種子企業，培育推廣一批高產、優質、抗逆、適應機械化生產的突破性新品種。

　　此前不久，國務院出臺《關于深化種業體制改革提高創新能力的意見》，提出要從根本上解放企業，放活人才和技術創新，鼓勵商業化育種。

　　3.推廣生態農業

　　十八屆三中全會報告明確了“生態文明建設”的重要地位，提出必須建立系統完整的生態文明制度體系，而生態農業也是其中必不可少的部分。

　　今年的一號文件強調，建立農業可持續發展長效機制，涉及促進生態友好型農業發展，開展農業資源休養生息試點，加大生態保護建設力度等三個部分內容。

　　在促進生態友好型農業發展方面，文件要求，分區域規模化推進高效節水灌溉行動;大力推進機械化深松整地和秸稈還田等綜合利用，加快實施土壤有機質提升補貼項目，支持開展病蟲害綠色防控和病死畜禽無害化處理;加大農業面源污染防治力度，支持高效肥和低殘留農藥使用、規模養殖場畜禽糞便資源化利用、新型農業經營主體使用有機肥、推廣高標準農膜和殘膜回收等試點。

　　4.土地制度改革細節更趨明確

　　在去年底以來最受市場關注的涉農問題“土地制度改革”上，今年一號文件中提出的有關政策細節更趨明確。文件首次提出，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。

　　對此，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文指出，農民通過農村土地的轉讓承包獲得租金，就是因為轉讓了經營權;經營權就是收益，抵押經營權就是抵押土地的預期收益，即使抵押失敗了，也只涉及抵押的農民與銀行約定的3年或者5年經營權，不會改變集體所有制，這種探索是可行的。

　　5.一號文件連續十一年聚焦“三農”首提目標價格制

　　2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》1月19日正式發布，這是新世紀以來一號文件連續第十一年聚焦“三農”。

　　中央一號文件“鎖定”了2014年及今后一個時期的8項“三農”工作重點，包括完善國家糧食安全保障體系，強化農業支持保護制度，建立農業可持續發展長效機制，深化農村土地制度改革，構建新型農業經營體系，加快農村金融制度創新，健全城鄉發展一體化體制機制，改善鄉村治理機制等。

　　業內專家表示，此次中央一號文件對農產品價格形成機制、土地制度、農村金融等三方面的改革做出深度規劃，強調市場在農村發展中的作用，這反映出政府在堅決破除體制機制弊端、加快推進農業現代化的決心。

　　6.價格機制堅持市場定價原則

　　一號文件強調，抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰略。把飯碗牢牢端在自己手上，是治國理政必須長期堅持的基本方針。綜合考慮國內資源環境條件、糧食供求格局和國際貿易環境變化，實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。

　　中國農科院農業經濟與發展研究所所長秦富在接受《經濟參考報(微博)》記者采訪時表示，去年末中央經濟工作 會議提出“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的20字方針，這次中央一號文件則提出抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰略，體現了把糧食安全的地位視為重中之重，上升到了基本國策。

　　文件提出，完善糧食等重要農產品價格形成機制。繼續堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低于目標價格時按差價補貼生產者，切實保證農民收益。

　　秦富說，此次中央文件首次提出了“目標價格”試點的具體方案。所謂目標價格制度，是指由政府設定農產品的目標價格，當實際市場價格高于目標價格時，補貼低收入消費者;而當市場價格低于目標價格時，則按差價補貼生產者。而目標價格的形成則完全是由市場的供給關系決定的。這既發揮了市場機制在資源配置中的決定性作用，同時也明確了政府對農業農村發展所負有的責任。

　　文件提出，2014年，啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，探索糧食、生豬等農產品目標價格保險試點，開展糧食生產規模經營主體營銷貸款試點。繼續執行稻谷、小麥最低收購價政策和玉米、油菜籽、食糖臨時收儲政策。

　　對此，秦富表示，這是因為一些農產品品種貿易依存度過高，為提高重點產區的產出，全面提升自給率，一號文件才將試點工作明確到了具體產品和地區，這也是歷史上的首次。

　　文件提出，建立最嚴格的覆蓋全過程的食品安全監管制度，完善法律法規和標準體系，落實地方政府屬地管理和生產經營主體責任。

　　對此，中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田(微博)認為，在保供給方面，此次的中央一號文件與往年最大的不同在于從注重數量轉為數量質量并重，以可持續的方式確保數量、質量雙安全，這是解決當前人們對農產品信任危機的根本手段。

　　7.農村土改推進“三權分離”

　　而在去年底以來最受市場關注的涉農問題“土地制度改革”上，一號文件發布后，政策細節更趨明確。一號文件首次提出，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。

　　文件提出，完善農村土地承包政策。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。

　　“文件提出落實所有權、穩定承包權、放活經營權，承包地所有權、承包權、經營權‘三權分離’正式提上農村土地制度和產權法治建設層面，將再一次推動農村生產力的大釋放。”國土資源部法律中心主任孫英輝說。

　　“改革開放至今，承包權和經營權大部分時間是合二為一的。現在看來，將承包權和經營權分離，將成為土地改革的一項重大突破。這意味著農民可以把自己的承包地轉讓經營，如果需要了還可以拿回來。過去農民不敢隨便把地讓給別人種，但現在明確了承包權和經營權之后，這樣的擔憂就少了很多。”鄭風田說。

　　農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇表示，農地產權是一個包含了占有、使用、收益、處置等多項權利在內的權利束。各項權利如何設置及在不同主體間分配，對農地制度的公平與效率具有重大影響。而構建“三權分離”的農地制度，最為重大的意義就是使農地的經營權相對獨立，為其在更大范圍內優化流動配置和發揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農地經營模式創造了必要條件。

　　值得一提的是，一號文件在深化農村土地制度改革上，多次提出“推動修訂相關法律法規”。多位專家表示，包括修改農村土地承包法、物權法等都應盡快提上日程。當前土地問題十分復雜，牽涉利益相關方太多，而目前的土地管理制度改革理論準備不夠充分，需要考慮現實政策與法律的平衡。所以只能由中央統一部署，進行周密的政策設計。

　　8.金融改革發展新型農村合作組織

　　農業發展的市場化離不開金融的支持，中央一號文件對推進農業金融改革也做出了明確安排。

　　文件提出，強化金融機構服務“三農”職責。穩定大中型商業銀行的縣域網點，擴展鄉鎮服務網絡，根據自身業務結構和特點，建立適應“三農”需要的專門機構和獨立運營機制。強化商業金融對“三農”和縣域小微企業的服務能力，擴大縣域分支機構業務授權，不斷提高存貸比和涉農貸款比例，將涉農信貸投放情況納入信貸政策導向效果評估和綜合考評體系。

　　中國農業大學農民問題研究所所長朱啟臻向《經濟參考報》記者表示，從十七屆三中全會開始，農村金融的創新發展就已經提上日程，但是至今發展得并不順利。近年來規模經營的主體在逐漸增多，但卻經常受制于貸款難、融資難。很多適度規模的家庭農場在發展過程中，由于缺乏資金打擊了農民的生產積極性，從而導致了土地“撂荒”的現象時有發生。

　　朱啟臻表示，本次中央一號文件對商業金融提出職責強化正是解決上述困難的一把鑰匙。而另一把鑰匙，則是發展新型農村合作金融組織。

　　文件提出，發展新型農村合作金融組織。在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發展農村合作金融，不斷豐富農村地區金融機構類型。

　　朱啟臻說，對商業銀行來說，辦理貸款的成本很高，各種抵押的條件也比較復雜，最后能方便農戶快速便捷解決資金問題的，還是只有靠農民自己。“相比商業貸款，合作社的利率要低，而且不用考慮抵押問題，農民還存在互相監督的關系，所以農村合作形式的金融組織應該是未來農村在生產過程中解決資金問題的最重要環節。

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