在我國人大及其常委會立法的具體實踐中，依靠部門立法占據了較大比例。政府部門由于離實際工作更近，在立法專業性上具備一定優勢，但弊端也日漸顯現，比如容易受部門利益影響，導致立法“部門化”，部門利益法制化。

　　2013年12月，湖北省在全國率先通過專家票決建議立法項目，創新開門立法、民主立法的形式，在業界引發較大反響。此舉能否破解立法部門化?半月談記者對此進行了相關調查。

　　13個廳局申報立法項目接受專家“大考”

　　“有省政府規章，為什么不去完善規章而要立法?”因無立法必要，湖北省農業廳的立法申報項目《湖北省蔬菜基地保護條例》在專家票決環節被淘汰，未能進入湖北省2014年度立法計劃建議項目。

　　2013年12月4日，湖北省人大常委會舉行2014年度立法計劃建議項目論證評估會，13位委廳局負責人輪流對申報項目作限時5分鐘簡短說明，并接受22位各界專家詢問。之后，專家們對14個立法申報項目進行投票，結果當場公布，有3個申報項目因得票太低“出局”。

　　“這是我國首次通過專家票決建議立法項目�！焙笔∪舜蟪Ｎ瘯泵貢L滕鑫曜說，此前，湖北省人大開展“公推公選”2014年度立法項目活動，25萬人通過網絡和調查問卷投票，從25個備選項目中選出了14個項目等候專家論證評估。

　　在12月4日的論證評估會上，針對立法的必要性、可行性、出臺時機、社會效果等，專家們犀利發問，廳官們現場作答，你來我往，氣氛活躍。14個立法申報項目中，得票最高的是《關于修改〈湖北省人口與計劃生育條例〉的決定》，共計21票。

　　湖北省衛計委副主任李元彪的現場“拉票”贏得了專家的認同：湖北省60歲及以上老年人口已達889萬，逐步調整完善計劃生育政策，有助于應對和緩解人口結構性矛盾的長期影響，延緩人口老齡化速度。

　　“不記名，結果當場公布，沒有額外的壓力。大家完全根據自己的判斷來投票，不像以往礙于情面，隨大流。得票高的項目一般都調研扎實、時機成熟、百姓關注�！背鱿撟C評估會并投票的湖北省社科院研究員秦尊文說。

　　滕鑫曜介紹，湖北省人大常委會將從11個建議立法項目中選擇9個正式列入2014年度立法計劃，啟動立法程序。

　　增強立法科學性，給部門立法加道“杠”

　　湖北省人大常委會一位干部坦言，在過去的立法工作中存在“拼盤搞平衡”的現象，影響了立法的質量。專家認為，此次票決，使湖北省在立法項目的選擇上更加民主和專業，在破解立法部門化上邁出了改革的第一步。

　　“在省級層面，依靠部門立法包括兩種情況：一是人大將一些法規案委托給省政府相關部門起草;二是相關部門提出法規案經省政府通過后提請人大審議�！焙苯洕鷮W院院長呂忠梅說，與省人大代表們提出的法規案相比，省政府相關部門提出的法規案問題集中、草案完整、適應管理需要，因此更容易被采納進入立法程序。

　　盡管依靠部門立法具備一定優勢，但其弊端也日漸顯現。滕鑫曜指出，一些部門提出的法規草案往往站在本部門的角度考慮問題，缺乏大局觀。

　　在呂忠梅看來，依靠部門立法存在兩大問題：部門利益痕跡明顯和管理法特征明顯�！案鞑块T從自身利益出發進行立法，容易導致不同法規之間權力沖突，滋生多頭管理、執法真空等現象。各部門依法掐架，選擇性執法、扭曲執法，會使公眾利益受損。”

　　呂忠梅說，同時，部門立法容易忽視甚至剝奪公民權利。部門立法強調管理相對人的責任和義務，忽視行政機關自身的責任和義務;強調行政手段的應用，忽視市場機制的作用。

　　地方人大常委會通常根據各專門委員會意見制定年度立法計劃，專家票決建議立法項目的意義在于，它可以使立法項目的選擇多些理性，少些外在因素的干擾�！坝捎趯＜蚁鄬χ辛⒌纳矸莺蛯I素養，可以在一定程度上避免立法的部門利益傾向�！眳沃颐氛f，擴大立法選擇的范圍、吸納不同利益主體的意見，有助于從源頭上克服部門利益法制化。

　　滕鑫曜認為，專家票決并當場公布結果，避免了“走后門”，體現了客觀公正。在立項上把好關，可以從整體上改進立法工作�！皬牧⒎ǔ绦騺碚f這是個好事�！蔽錆h大學法學院教授孟勤國認為，專家票決增加了立法的科學性，減少了法律的缺陷。

　　改革仍需頂層設計和多方給力

　　“地方人大及其常委會從立法權限上看，只能對國家立法制定實施性法規�！眳沃颐氛J為，在國家層面依靠部門立法具有一定普遍性，因此根治立法部門化問題，單靠一個省和一個專家票決是不夠的，尚需頂層設計和系統舉措。

　　“關鍵在于立法過程�！泵锨趪ㄗh，人大應在立法過程中多公開討論，多征求意見，充分反映各方面呼聲，加強對部門立法的干預。滕鑫曜也表示，立法的主動權應當掌握在人大手里。人大在立法時，應當充分發動百姓參與，聽取百姓訴求。武漢大學法學院教授王樹義認為，在立法過程中，人大常委會應當提供具體指導，不能讓政府部門說了算。

　　立法隊伍建設同樣是一個重要方面。“起草者如果不懂法律，或者法律素質不高，或者對現實生活不太了解，起草出來的法律一定是有問題的。”孟勤國說。

　　此外，專家還建議人大應著力推進委托立法、招投標立法�！澳壳耙恍┑胤介_展的委托立法或者招標立法，受委托方一般都是專業的法律研究機構或者法律實務部門，他們的理論水平、專業素養都比較高，因此對于解決地方立法存在的問題比較有效�！眳沃颐氛f，這也是廣東、深圳、上海、北京、珠海、浙江等地區普遍采用并經實踐證明的有益經驗。

　　“專家票決僅僅是第一步。要真正破解立法部門化問題，還需從立法過程、立法審議等環節入手，做到為社會立法、為合理設置行政權力立法、為保障公民權利立法。”呂忠梅說。

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