上篇：為法治中國輸送公平正義

　　分類管理、制度保障助推司法隊伍職業化

　　今年9月5日，289名法官助理、檢察官助理在上海接受任命。他們主要從通過國家司法考試、具有法律執業資格的法院、檢察院公務員中擇優選任。

　　據了解，上海新招錄的通過司法考試的司法人員見習期滿后，直接任命為法官助理、檢察官助理，助理任滿5年，就可以擇優選任為法官、檢察官，選任一般每年組織一次。法官助理、檢察官助理根據工作年限，由低到高依次設置五級至一級五個等級，五級至一級助理均實行按期晉升。

　　完善司法人員分類管理制度是上海司法改革試點方案的主要內容之一。方案提出，突出法官、檢察官在司法辦案工作中的主體地位，把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，司法輔助人員，行政管理人員三類，分別占隊伍總數33%、52%、15%的員額比例。逐步推行嚴格的分類管理制度，建立以法官、檢察官為核心的人員分類管理體系，不斷優化人員結構，促進隊伍專業化、職業化發展。

　　上海市高級人民法院院長崔亞東認為：“法官助理制度的建立，將法官從非審判事務中剝離出來，使其專注于審判核心事務，有利于進一步提升審判質量與效率，促進司法公平公正。”

　　“長期以來，檢察官人員數量過多，門檻低，代表國家行使檢察權的檢察官與從事輔助事務的助理界限模糊、人員混同。”上海市人民檢察院檢察長陳旭接受半月談記者采訪時表示，只有通過分類管理，才能從根本上解決這些問題，實現檢察官的精英化，提高檢察官的社會地位，樹立司法權威。

　　在廣東珠海橫琴新區，當地法院實行法官員額制，實行“法官少而精、輔助人員專而足”的人員配備模式，法官按單獨序列管理，提高準入門檻，增強職業保障，配足輔助人員，使法官專心從事審判業務。

　　2014年3月，深圳市出臺《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業化改革方案》。方案明確規定，法官待遇與等級掛鉤、不與行政級別掛鉤。法官可根據任職年限、資歷和工作業績等晉升等級;不同等級之間的法官沒有行政隸屬關系。

　　“讓審理者裁判，由裁判者負責”

　　一段時間以來，受到司法地方化、行政化的影響，許多案件的審理受到來自領導干部的干預。十八屆四中全會要求，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。

　　當前，取消案件審批制和審判庭建制，完善主審法官、合議庭辦案責任制，是多地試點解決審判運作中行政化問題的主要舉措。

　　青海正在探索建立主審法官聯席會議制度。以后，院長、副院長、庭長都有可能不是主審法官，主審法官的范圍可以擴大到一些經驗豐富的資深法官。聯席會議成員，就是對合議庭意見有分歧的案件進行研究和討論，這種討論作出的意見是非指導性的，只能幫助合議庭成員化解分歧，作出一致決定。

　　青海省委政法委執法監督處處長史國鑫說：“這樣考慮能夠替審判委員會分擔壓力，強制性少了，權力性少了，研究探討案件的專業氛圍濃了。”

　　2013年，廣東佛山市試點審判權運行機制改革，其主要特點是審判長負責制。法院庭長的案件審批權和人員管理權被取消，只負責審判業務的對外聯絡和內部審判長聯席會議的協調，通過選任程序公開選任審判長，建立以審判長為核心，包括普通法官、法官助理、其他輔助人員在內的新型審判團隊，審判長既是辦案者，又是管理者，擁有案件的分配權、決定權、簽發權以及團隊成員的工作安排、管理考核權等。

　　在更早以前，深圳市福田區人民法院開展了審判長負責制等司法改革試點。改革后，福田區法院105名法官被配置到了35個審判團隊中。

　　深圳福田區人民法院民四庭副庭長張敏現在帶著一個7人的小團隊，他是審判長，團隊還有兩名法官，3名法官助理和1名速錄員，如再加上3名輔助人員，就達到“1+2+3+4”的“標配”水平。如今，在他的辦公室門上，多了一塊白底黑字的牌子：張敏團隊。

　　在這套機制下，審判長們“像一名職業化法官那樣去戰斗”，審判長集法官與庭長的職權于一身，原則上除了依法應當提請審委會討論的案件外，多數案件均由審判長決定，裁判結果不再層層審批，由審判長直接簽發。

　　“原來法院同事見面，會問‘你是哪個庭的’，現在都問，‘你是哪個團隊的?’”張敏對半月談記者說。

　　上海市第二中級人民法院的審判權力運行機制改革和上海市司法體制改革試點已初現成效。以往由于案多人少，案件的審理工作在合議庭成員之間分工不平衡、“合而不議”、“參而不審”等現象突出。為此，該院確立了合議庭成員共同負責下的主審法官責任制，強化主審法官在主持庭審、控制流程、組織合議、避免程序瑕疵等方面的崗位職責。

　　機構改革力促司法“去行政化”

　　陳旭表示，長期以來，我國檢察機關沒有類似法院審判庭、合議庭等有司法特色的辦案組織，而是實行“三級審批制”，行政管理色彩明顯。而且，檢察機關同行政機關一樣，內設機構都是按科層級來設定的。在科層式機構設置下，檢察機關內部最基本的管理單位，是行政機構，而非司法化組織。不論是檢察官個人，還是檢察官辦案組，都是作為科層機構的附屬存在，沒有獨立的地位，整個檢察官群體根據職務高低順序建立起層層命令與服從關系的權力運作方式。

　　“這種方式最明顯的后果就是檢察官的等級化，檢察官缺乏個人職業榮譽感和責任感，司法效能不高。” 陳旭說。

　　為了實現辦案組織扁平化，精簡辦案組織層級，這次上海市人民檢察院的改革方案提出，“在業務部門分設若干主任檢察官辦案組，在主任檢察官負責下依法行使檢察權，進一步完善檢察機關執法辦案責任體系”。

　　2013年，吉林省檢察機關在九臺市人民檢察院和長春市南關區人民檢察院也進行了相關的改革探索。九臺市人民檢察院檢察長焦成千介紹，九臺市人民檢察院將原有16個內設科室整合為6個局。每局各設局長1名，由副檢察長兼任。每個局不設二級機構，取消科長層級，在業務部門實行主任檢察官負責制，在檢務保障、隊伍建設局實行主任事務官、主任行政官負責制。

　　吉林省人民檢察院檢察長楊克勤坦言，通過機構改革，處長、科長減少了，行政領導負責協調、服務，執法辦案由檢察官負責，檢察官也有了對應不同待遇標準的等級。這能引導他們不一定非要“走獨木橋”去當科長、處長、檢察長，而可以通過提高辦案水平，向更高級別的檢察官、法官努力。

　　“權力清單”、“全程留痕”加強審判管理監督

　　上海市人民檢察院建立了檢察官辦案責任制授權清單，規定除刑事案件采取強制措施、不批捕、不起訴、撤回起訴、抗訴以及對職務犯罪初查、立案、不立案、撤銷案件等重大決定應當由檢察長或者檢察委員會依法行使外，其余職權均授權其他檢察官依法行使。

　　上海市人民檢察院還建立了檢察官執法檔案，全面記錄和掌握檢察官辦案數量、質量效果以及辦案中是否有違紀違法等情形;將考評和評查結果作為檢察官等級晉升、獎懲等的重要依據，檢察官對其所辦案件終身負責。

　　上海二中院則對院庭長的審判管理監督職責采取“清單管理”的模式，厘清了院庭長對于案件的審判權與對于院庭事務管理職權之間的界限。

　　史國鑫說，“權力清單”從正面規定院庭長的審判管理職權，包括審判質效管理與講評、研究法律適用統一、法定程序事項審批等;“負面清單”規定院、庭長不得越級或超越分管范圍進行管理、不得強令合議庭改變評議意見等。

　　此外，院庭長對個案進行監督、指導均以主審法官聯席會議、專業法官會議、審委會等組織化的方式進行。院庭長在會上發表的意見建議要記入會議記錄并歸卷或留存，做到“全程留痕”。

　　在廣東珠海橫琴新區，深化檢察官辦案責任制，借鑒澳門檢察院設立檢察官委員會的做法，設立了吸收社會有關人員參與的檢察官懲戒委員會，防止檢察官濫用職權。(半月談記者 黃安琪 葉前 王大千 吳昊 周立權)

　　下篇：保證公正司法仍須除攔路虎

　　落實辦案責任制有難度

　　不少基層檢察官坦言，落實辦案責任制確實有難度，檢察官素質亟待提高。過去檢察官辦案時，遇到拿不準的問題可請示副檢察長、檢察長，直到報檢察委員會集體討論。而落實辦案責任制后，基本案件由辦案組組長決定，很多基層的檢察官不敢負責，心里有恐慌、顧慮。

　　吉林省社會科學院法學所所長于曉光認為，改革的成果最終都需要落實在辦案責任制上。他建議，對現有執法一線檢察官加大培訓力度，提高心理素質及個人能力，讓他們敢于擔當責任。

　　對于邊遠地區司法人員的現狀，也亟待關注和解決。在一些偏遠、少數民族地區的基層法院、檢察院以及其他政法機關，缺員、斷層、老齡化以及人員流失等問題比較突出，甚至有的法庭無法組成合議庭。

　　青海省西寧市城西區人民法院院長馬曉軍對半月談記者說，法院人員編制少，案多人少的矛盾日益突出。現在他所在的法院人數是87人，一線法官是44人，去年一年承擔了2276起案件的審理。辦案最多的法官一年要辦140件案子，幾乎每個工作日都在辦案過程中。

　　分類管理、內設機構改革有阻力

　　吉林省九臺市人民檢察院檢察長焦成千說，檢察院的內設機構改革一定要和其他改革同步進行，不進行機構改革，不去行政化，執法辦案責任制就落實不下去。

　　半月談記者在調研中發現，要實現“省級統管”目標，實際操作中出現的“二難”問題亟須破解。

　　一是確定檢察官員額基數較難。各級檢察院檢察人員的基數大，以吉林省人民檢察院為例，365名工作人員中有147人擁有檢察官身份，104人擁有助理檢察員身份，占總人數68.8%。基數大，因此需要制定出改革的近期、中期、遠期目標，根據實際情況逐步進行改革。

　　焦成千介紹，九臺市人民檢察院決定設定3年過渡期，按照“新人新辦法、老人老辦法”原則，逐步消化剩余檢察官，過渡期內不再任命檢察官。目前，九臺市確認的檢察官在所有人員中占到60%的比重，離省里規定的39%還有較大差距。“都有資質，誰上誰下讓人為難。”

　　二是檢察官的分類管理有難度。改革內容中將檢察官分三類：檢察官、助理檢察官、行政人員。但實際操作中要落實到具體人頭時，怎么平衡各方意見和利益，尤其是現在各級檢察機關已有一大批擁有檢察官資格，但在行政、后勤崗位工作的人員，這些人員怎么推進分類管理是個難題。

　　于曉光等專家建議，檢察官的員額確定應給下級充分的靈活性，同時需要較長的過渡期。其靈活性既要考慮當地經濟社會發展、人口數量、案件多少的實際情況，還要考慮到原有檢察官隊伍員額的實際情況，不能盲目搞一刀切;檢察官員額的減少可以通過提高準入門檻、自然減員等消化掉現有的員額，自然、平穩實現改革的目的。

　　上海市人民檢察院檢察長陳旭說，明年開始，檢察機關人數保留的比例總體不能低于現在的60%，省市縣有一定區別。之后每年減少2%左右，大體經過5年時間達到50%比例比較合適，總之既要積極又要穩妥。同時，要有相當長過渡期，如5年達到什么程度、10年達到什么程度，逐步減少。

　　吉林省社會科學院研究員傅大中認為，對于過去曾擔任檢察官，而如今在行政、后勤部門工作的人員要合理安排，防止積極性受挫后影響正常工作。

　　人財物統一管理后保障有憂慮

　　現行體系下法院、檢察機關經費依靠中央轉移支付和省財政支持，以及同級財政保障。對于省以下檢察院、法院人財物統一管理改革，不少基層檢察院、法院負責領導表示，統一管理后對于是否能夠足額、及時保障辦案經費有擔憂。

　　“即使將來實現了‘省級統管’，如果基層經費保障不足，地方給予財力支持，最終檢察機關還是不能與地方完全脫離關系。”焦成千擔心。

　　除了司法人員的職業保障，他們的工資待遇也是普遍關注的話題。馬曉軍說，法官的工資待遇不算高，基層法院的晉升空間也十分有限，工作壓力非常大。“以前出去說我是法官很自豪，現在很多法官出門不敢說。”

　　基層普遍反映，地方司法人員職級待遇較低、晉升空間有限，使得優秀人員向黨委、政府機關以及經濟發達地區單位、律師事務所流失較多。不少新入職檢察官、法官工作時間不長就考慮調動或者“跳槽”當律師。許多基層檢察院、法院陷入邊招錄、邊流失的“怪圈”。

　　采訪中，不少基層法官希望修訂現有的法律、法規，使他們肩負的辦案責任和工資待遇相匹配，包括崗位津貼和退休后的相關待遇。(半月談記者 周立權 吳昊 王大千 葉前 黃安琪)

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