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　　熱點： 新型城鎮化與城鄉一體化

　　【政策背景】

　　中央城鎮化工作會議2013年12月12日至13日在北京舉行。會議提出了推進城鎮化的主要任務。其中，推進農業轉移人口市民化。解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。會議指出，城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。

　　中央經濟工作會議和中央農村工作會議提出，打造高質量的新型城鎮化，推進產城融合，將城鎮化作為拓展農民就業的重要空間。中央強調，城鎮化核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓。

　　【標準表述】

　　所謂新型城鎮化，是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。新型城鎮化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，真正使我們的城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所。

　　【問題表現】

　　1.觀念錯位。

　　首先，在價值取向上，“以物為本”的理念主導一切。不少地方將城鎮化發展片面地理解為城鎮人口的持續增加和城鎮規模的不斷擴張，忽視“新增城鎮人口如何安居樂業”、“在城鎮人口不斷增加的同時，如何完善城鎮基礎設施和基本公共服務”等民生問題，導致城鎮化的扭曲性發展。

　　其次，對新型城鎮化建設的意義認識不夠。新型城鎮化的核心是人的全面的現代化，包括人的思想觀念、價值追求、生活方式、知識結構等等的現代化。但很多人認為，城鎮化就是把原來屬于鄉村的地域劃入城鎮空間，導致“偽城鎮化”、“半城鎮化”和“空心城市化”現象突出。

　　再次，把城鎮化理解為房地產化，認為城鎮化建設就是基礎設施建設加房地產開發。城鎮化建設期間，很多地方為確保政績，過度依賴于土地財政，不惜一切代價建設房地產業，催生地產泡沫，出現了一些“鬼城”“空城”現象。

　　2.體制落后。

　　第一，城鄉二元結構制約新型城鎮化。一是原來計劃經濟下的戶籍制度阻礙農民市民化進程，農業轉移人口難以在城鎮落戶，無法順利實現身份轉變;二是城鄉有別的二元社會保障制度，讓流動頻繁的農民很難異地報銷“新農合”、“新農保”等各種社會保險，輸出地與輸入地之間的銜接制度沒有完善。

　　第二，農村土地制度改革滯后。農民承包地和宅基地指標轉化為城鎮建設用地指標流轉分配問題多，城鎮化只能局限于“要地不要人”、“要人手不要人口”的模式，不利于推動農村土地流轉和農業適度規模經營。

　　第三，城鎮化建設發揮財政和稅收的導向與扶持作用偏弱。公共服務的財政分擔機制不健全，流動人口的公共服務支出，很少實行政府轉移支付的額度與地方已經吸納的流動人口數量掛鉤;農民市民化的成本分攤機制，缺乏中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對農民市民化成本分攤的總體設計;人口增加沒帶來稅收增加，間接稅收(企業繳納的增值稅等)向直接稅收(個人繳納的房產稅、遺產稅、贈與稅、消費稅等)的轉變少。

　　第四，省級、副省級、地級、縣級、鎮級等五個層級的等級化城鎮管理模式，使得大城市和中心城市快速擴張，中小城市與小城鎮的空間結構混亂，難以獲得充足的公共資源和享有充分的公共管理職能，不利于大中小城市和小城鎮協調發展。

　　第五，GDP變成考核政府的主要手段，服務型政府變為經營性政府，政府官員盲目追求GDP，與民爭利，與企業爭利;干部任期太短(不少任期不到兩年)，前后任官員執政意圖缺乏連續性，與區域發展周期不匹配。

　　3.規劃混亂。

　　一是沒有明確的目標和方向，總體規劃、分區規劃、專項規劃等統籌銜接不夠，難以形成分工明確、布局科學合理的城鎮體系和空間格局。

　　二是群眾對城鄉規劃了解不夠，支持力度不大，規劃實施剛性不足。

　　三是存在以權代規現象，一個領導一種做法，換一任領導就換一套規劃，城鎮規劃不斷更改，城建項目不斷推倒重來，造成嚴重的資源與資金浪費。

　　四是不注重特色設計，城鎮與城鎮之間、城鎮與鄉村之間分工協調機制尚未形成，人口、產業聚集能力較弱。

　　4.質量低下。

　　第一，城鎮化水平滯后于非農業化水平。城鎮不僅是第二產業的聚集地，同時也是第三產業的聚集地，不僅是農民轉向工業就業，也是農民轉向服務業就業。城鎮化過程是非農化的過程，其主力軍——農業轉移勞動力進城務工經商實現了非農化，但其身份還是農民，就業極不穩定，更換工作和就業地點的頻率高，破壞了良性的勞資關系，無法形成一個穩定的階層，不利于社會融合和社會互動，對城鎮化質量的提高和城鎮化健康發展影響很大。

　　第二，城鎮化發展滯后于工業化發展。工業化是城鎮化的經濟內涵和發動機，城鎮化是工業化的空間表現形式和促進器，理想的城鎮化發展模式是工業化與城鎮化同步推進，二者協調發展。我國長期實行重工業化優先發展戰略，而重工業是資本密集型產業，吸納勞動力就業較少，再加上戶籍、社保等制度安排，人為地限制了農村勞動力向城鎮流動、向非農產業轉移，使城鎮化的質量大打折扣。

　　第三，農業現代化滯后，城鄉一體化進展緩慢。高質量的城鎮化是城鎮化與農業現代化相互促進，同步發展的過程。隨著越來越多的人口涌向城鎮，農村以留守老人和留守兒童為主，人口結構發生重大變化，農村基礎設施建設、環境衛生治理、公共服務體系建設等方面的投入不足，農村與城鎮的發展差距加大。

　　第四，發展空間失控，出現用地粗放、土地閑置、開發時序和用地功能混亂等問題。我國采取層層下撥的方式分配建設用地指標，在這一過程中，爭取更多的城市建設用地指標成為各級政府城市建設的重要目標，導致一些地區盲目圈地，甚至圈而不用，囤積土地。

　　5.資源耗費。

　　第一，土地城鎮化產生資源錯配和浪費并存的現象，耕地保護制度有待完善。我國耕地資源呈現人均耕地少、優質耕地少和耕地后備資源少的基本特點，城鎮化過程中，耕地保護制度還沒有上升到維護社會公共利益和公共安全的高度，保護目標限于保障糧食安全，保護范圍有待擴大，存在重城市管制、輕農村約束和重農轉非管制、輕非轉農激勵的傾向。

　　第二，水決定城市的存亡，我國大部分城鎮存在“缺水”問題。在推進城鎮化的過程中，由于人口和用地的爆發式膨脹，水資源利用更是緊張。

　　第三，隨著城鎮化進程的加快，電、石油、燃氣、煤等能源和礦產資源消耗水平快速提升，亟需調整城鎮的能源結構。

　　6.生態污染。

　　第一，工業化水平不斷提高，城市基礎建設相對滯后。

　　第二，工業生產、交通運輸和日常生活所消耗的自然資源以及排放廢棄物的數量，超過了自然環境的凈化能力，生態系統受到嚴重破壞。

　　第三，開發建設忽視立體交通體系、污水收集管網、城市垃圾處理等市政基礎設施，擠壓綠色空間，以致交通擁堵、城市內澇、廢水排放等“城市病”問題突出;生態產品供給能力薄弱，空氣、水、土壤等與人民群眾生活相關的生態環境承載力過大。

　　7.文化破壞。

　　建設過程中不重視歷史文化的傳承和創新，城鎮文化破壞嚴重。大規模的建設往往伴隨著舊城改造和老城拆遷，由于對歷史上留存的建筑、遺跡，及形成的城市景觀、街區風貌和空間形態缺乏足夠的尊重和保護，新建過程中規劃、設計和建設又不注重歷史文化的創新性傳承，致使大量的歷史留存毀掉，文化遺跡消失，城市的歷史感消失。2012年住房和城鄉建設部與國家文物局聯合開展的首次國家歷史文化名城保護工作大檢查顯示，全國119個國家級歷史文化名城中，13個名城已無歷史文化街區，18個名城僅剩一個歷史文化街區，一半以上的歷史文化街區已經面目全非。

　　8.融資瓶頸。

　　第一，地方投融資問題還未納入國家統一規劃和制度安排，信貸支持政策、銀行監管政策等與城鎮化建設的資金需求、建設周期、投資風險控制等難以匹配。

　　第二，沒有建立適應城鎮化資金需求的多元化投融資機制，直接融資渠道有限，融資方式仍以銀行貸款為主，還款來源還是土地收入。

　　第三，金融體系不健全，政策性金融與商業性金融界限不清，金融機構產品創新不足。

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