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　　十八屆三中全會提出，“理順城管執法體制，提高執法和服務水平”。第一次在黨的決議中對一項具體政府職能作出規定，結合《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中在起草考慮時所指出的“抓住重點，圍繞解決好人民群眾反映強烈的問題，回應人民群眾呼聲和期待”，足以說明城管執法體制問題已嚴重到非解決不可的程度，也說明了城管執法改革問題的復雜性和艱巨性。

　　深度解析

　　[綜合分析]

　　近年來，城管執法暴露出諸多問題，引發人民群眾不滿。如：不斷出現的暴力執法事件，使城管部門儼然成為暴政的代表;選擇性執法，損害了城管作為政府部門的公信力;臨時工執法，讓城管部門執法正當性遭受質疑;目光執法，使城管部門的治理手段受到嘲諷;體驗執法，使城管執法嚴肅性飽受猜疑，同時****問題更使城管執法步履維艱。這些問題的存在，使城管執法成為人民群眾反映強烈的問題之一，已嚴重影響了黨和政府在人民心中的形象。

　　目前，城管部門的努力與人民群眾的不滿形成強烈反差，足以說明城管執法確實不能適應現代城市治理的需要，城管執法存在制度上的缺陷。而這種缺陷已非城管部門自身所能解決，必須按照十八屆三中全會提出的“更加注重改革的系統性、整體性、協同性”的改革思維，全面分析城管執法所存在的制度缺陷。

　　[問題分析]

　　一是立法層面存在制度缺失。

　　城管綜合執法是全國普遍做法，其法律依據是《行政處罰法》第16條和《行政強制法》第17條，但是，目前尚無專門法律法規對城管執法進行規范。城管執法只能借用已有實體法進行，即所謂的“借法執法”。其結果是城管“集中什么處罰權、借用什么法”的問題并無明確規范，給予地方政府極大的自由裁量權。同時，即便實體法本身存在的漏洞，城管部門也只能依法執行，有“代人受過”之嫌。

　　二是執法層面存在制度缺陷。

　　首先，橫向上，城管執法與專業部門法律邊界不清，權力交叉，造成“有利的事搶著管，沒利的事沒人管”的局面。縱向上，上下級執法職能重疊，同一件事誰都可以管，誰都可以不管，造成執法不作為或濫作為，形成執法灰色地帶。其次，借用實體法相對集中行使處罰權，造成城管執法手段單一，硬性過強、柔性不足，與相對人產生沖突難以避免。此外，執法程序不規范，卷宗管理滯后也制約著城管執法水平的提高。

　　三是執法環境不斷惡化。

　　經濟社會發展催生各種利益并迅速發酵，產生兩個落差：一是政府設置過多“高檔、大氣、國際化”標準與現實管理水平之間的落差;二是公民社會個人利益不斷增長與政府提供資源之間的落差。“兩個落差”導致違法事件持續增多，城管執法難度不斷加大。這種違法累積效應超出執法能力，形成了普遍違法現象。執法環境的惡化，迫使政府不得不選擇各類專項整治、集中打擊的運動式執法。這種做法進一步削弱常規執法能力，選擇性執法問題日漸突出，加劇違法不究和執法不公，為尋租****創造了條件。

　　四是城管執法隊伍素質亟待加強。

　　城管執法內容不斷增多，據統計城管執法涉及300余項具體事由，根據行政處罰法，每一項執法必須有執法人員2人以上，面對每天發生在城市的眾多管理事項，執法力量明顯不足，已成為客觀事實。而受到編制、財政等限制，各類城管部門一線執法人員大量聘用臨時工作人員已是普遍現象。而這類人員普遍缺乏法律和專業知識，執法素質偏低，極大影響了政府公信力和形象。此外，《公務員法》中規定了行政執法類公務員，但此類公務員適用范圍和條件等還沒有具體規定，而這種滯后，也不利于對城管執法人員進行規范性管理。

　　五是普法宣傳工作滯后。

　　在法治中國建設過程中，相對立法，普法工作顯然成為薄弱環節。許多行政相對人往往從自身利益出發，拒不配合城管部門執法，視執法人員規勸為軟弱，甚至惡語相加，對暫扣等強制措施暴力抗法，加劇緊張沖突;圍觀群眾不顧事實與法律要求，更多地對執法人員加以指責;部分媒體不辨是非的負面報道，更加劇了群眾與政府的對立情緒。這些都顯示出人們法律意識普遍淡薄，普法教育任重道遠。

　　[參考對策]

　　第一，理順城管執法體制。

　　首先要在制度上加以突破，通過制定專門的城管執法的綜合性法律或法規。在四個方面加以規范：一是明確綜合執法的性質和法律地位，規定城市管理的宗旨，及與其他基本法或實體法的關系;二是規范城管執法主體，包括職能定位、執法范圍和相應權力、人員編制、領導體制、內設機構等;三是規范與專業部門法律關系，包括沖突解決方式、協調溝通程序、責任分配等;四是規范城管執法的運行與監督 ，包括執法手段和方式 、執法程序 、保障機制 、監督考核、侵權救濟 與法律責任等。通過立法的方式，解決“可否借法”“誰來借法”“如何借法”和“規范執法”問題。

　　第二，執法體系上統籌規劃。

　　加強橫向綜合協調能力建設，充分發揮專業部門在法律供給、法律適用和執法監督方面優勢，為城管執法提供制度支持;將城管執法重心下移，建立以區縣執法為主的全能執法隊伍;給予行政執法更多法律工具保障，將相對集中的行政處罰權作為保障行政指導、行政合同、行政獎勵等柔性行為的最后屏障;同時，更加規范行政執法程序，加強執法卷宗管理。

　　第三，整治執法環境。

　　而整治執法環境前提是跳出“為執法而執法”的思路。首先，從城市管理理念上加以改革，堅定樹立“為人民管城市”而不是“為城市管人民”的理念。其次，對城市管理標準重新定位，在與人民群眾充分溝通的基礎上，建立符合城市特點和發展階段的全新的管理標準。再次，按照綜合治理和改革的思路，發揮兩個作用，即公權力的綜合協調作用和私權利自我保障的作用。變城管執法“單打獨斗”為綜合治理，通過權力和權利來維護城市公民合法權益。

　　第四，打破部門利益，調整執法力量結構。

　　進一步削減專業部門執法力量，加強城管綜合執法力量。做好清理城管部門臨時工作人員執法工作，加強一線持證執法人員數量，加大培訓力度，不斷提高執法人員素質。依法依規加強城市網格化管理，為城管執法提供基礎保障。培育社會管理力量，擴大群防群治工作范圍，不斷規范城管執法內容。

　　第五，大力做好普法宣傳工作。

　　不斷開展針對性強、群眾喜聞樂見的宣傳教育，讓人民群眾理解法律目的，增強守法自覺性。培養群眾組織和社會管理組織中的法律宣傳骨干，讓人民群眾知法、懂法、守法和用法。更加注重與媒體的溝通，主動接受媒體監督，營造良好的輿論氛圍。

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