一、公文概念

　　議案是由具有法定提案權的國家機關、會議常設或臨時設立的機構和組織，以及一定數量的個人，向權力機構提出進行審議并作出決定的議事原案。每個國家的議案提交程序和規定都是不一樣的，但是都是行使國家權利的重要手段。議案，在人大《辦法》中給的定義是：“適用于根據法定程序，有關機構向人大及其常委會提請審議的事項”;在行政《辦法》中給的定義是：“適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或人民代表大會常務委員會提請審議事項”。這兩個議案定義有一個共同特點：都是圍繞人大這個中心進行行文的文種。所不同的是，人大議案的行文主體是多元化的，適用范圍廣泛;行政議案的行文主體只政府一家，適用范圍單一。

　　二、公文特點

　　1.制發機關的法定性

　　議案的制發機關只能是各級人民政府，政府的職能部門無權制發。

　　2.內容的特定性

　　人民政府所提議案的內容，必須屬于該人民代表大會或常務委員會職權范圍內的有關事項。

　　3.時效的規定性

　　各級人民政府的議案，應當而且必須在同級人民代表大會或其常務委員會舉行會議規定的限期前提出， 否則不能列為議案，超過期限提交的議案一般改作“建議”處理，或移交下次人大會議處理。提交大會審議的議案，必須限期審議表決或提出處理意見。

　　4.行文的定向性

　　議案只能由各級人民政府向同級人民代表大會或其常務委員會行文,不能向其他部門單位行文，主送機關也只有一個。

　　5.事項的必要性和可行性

　　適合提交人大議案審議的事項, 必須是重要事項, 符合人民群眾的意愿和要求, 而且議案中提出的方案 辦法措施, 也必須是切實可行的, 才有可能獲得通過。

　　三、格式、寫法及內容要求

　　(一)格式

　　“議案”一般由公文常規的標題、正文和落款三部分組成，落款亦分上、下款。

　　1.標題

　　標題由發文機關、事由(提請審議事項)、文種三部分構成。如《國務院關于提請審議<中華人民共和國勞動法(草案)的議案>的議案》，發文機關是國務院，“事由”是“關于提請審議《中華人民共和國勞動法(草案)》”，“文種”即“提案”。

　　2.正文

　　從內容上看，由提請審議內容、說明(緣由、目的、意義、形成過程等)和要求組成。從形式上看，除多以“要求”結尾外，可以從提出審議事項開頭，然后加以說明;也可以在開頭說明議案的緣起或目的意義或形成過程，然后再提出審議事項，再結尾。

　　3.落款

　　上款，即收文機關，某人民代表大會或其常務委員會，有的要寫明某次或第幾屆第幾次會議。下款，發文機關和行政首長簽名，另行寫提請審議的年月。

　　(二)寫法

　　1.標題和主送機關

　　(1)議案的標題

　　議案的標題采用常規公文標題模式，有兩種寫法，一是發文機關+案由+文種，二是省略發文機關，案由+文種。前者如《××市人民政府關于提請審議〈××市鄉鎮企業條例〉的議案》;后者如《關于提請審議修改后的國務院機構改革方案的議案》。議案標題一般不能采用發文機關加文種或者只有文種的寫法。

　　(2)議案的主送機關

　　議案的主送機關，只能是同級人民代表大會及其常務委員會，不能有其他并列機關。要采用全稱或規范化簡稱，不得隨意簡化。

　　2.議案的正文

　　(1)案據

　　議案的第一部分叫做案據，顧名思義，這部分要提供提出議案的根據。由于內容不同，這部分的篇幅長短在不同議案中會有很大差異。下面是《沈陽市人民政府關于組織動員全市人民綜合治理開發建設渾河沈陽城市段的議案》的案據部分：渾河是遼寧省第二大河，流經沈陽規劃城市段50公里。長期以來，由于種種原因，造成渾河沈陽城市段河槽亂采亂挖，河障雜亂繁多，不僅直接影響城市安全防汛，而且嚴重污染城市環境。為了認真貫徹國家關于渾河綜合治理的重大決策，提高城市防洪能力，緩解地表和地下水缺乏的矛盾，促進生態平衡，改善城市功能，適應改革開放和市場經濟發展的需要，建設高科技、大生產、大流通、現代化、國際化的沈陽，根據外地經驗和近幾年的充分準備，組織動員全市人民對渾河進行綜合治理和開發建設的條件已經成熟。為此，市政府向市十一屆人大第三次常委會提出議案，請大會審議并作出相應的決議。

　　這個案據和常規的根據、目的、意義式的公文開頭很接近。有時案據部分內容很復雜，文字也很多。如《國務院關于提請審議興建長江三峽工程的議案》，案據部分超過全文的一半，對于這樣一個耗時耗資十分巨大的工程，將理由闡述的充分一些，是很有必要的。有時案據可以寫得很簡短，如《國務院關于提請審議〈中華人民共和國著作權法(草案)〉的議案》，就是一個比較常見的“目的式”寫法，不過三四行、百余字而已。

　　(2)方案

　　方案部分，就是對提請審議的事項或問題提出解決的途徑、方法的部分。如果是提請審議已制定的法律法規的，解決問題的方案就在法律法規之中，這部分只需寫明提請審議的法律法規的名稱即可，但要把法律或法規的文本作為附件。如果是任免性議案，要將被任免人的姓名和擬擔任的職務寫明。如果是提請審議重大決策事項的，要把決策的內容一一列出，供大會審閱。如果是建議采取行政手段解決某方面問題的，要把實施這一行政手段的方案詳細列出，以便于審議。不能只指出問題，而沒有解決問題的方案。

　　(3)結語

　　結語是議案的結尾部分，主要用于提出審議請求。一般都采用模式化寫法，言簡意賅。如“ 這個草案業經市政府同意，現提請審議�！�

　　3、簽署和日期

　　一般行政公文，最后簽署的都是發文機關的名稱，而議案有所不同，要由政府首長簽署。國務院提交給全國人大的議案，要由總理簽署;各省、市、自治區提交給同級人民代表大會的議案，要由省長、市長或自治區主席簽署。

　　日期格式與一般行政公文相同。

　　(三)內容要求

　　議案涉及的內容必須系該級人民代表大會或其常委會職權范圍內的，否則便無權審議。但由于該級人民代表大會或其常委會的職權范圍不同，議案的內容也就有所不同了。

　　議案的結構一般是由議案的種類決定的。

　　(1)平日議案。其寫作一般與政府正常公文寫作一樣。

　　(2)會議議案。會議議案大致包括以下內容：文頭、案由、主送機關、主體、提議案單位、日期、審查意見等。

　　文頭。常以“某某某人民代表大會議案”式樣。文頭紙業已開式固定。

　　案由。即標題，一般由議案提出機關名稱、事由及文種名稱組成。事由部分要把該議案的核心內容表達出來。

　　主送機關。議案的主送機關只能是同級的人民代表大會或人民代表大會常委會，即與人民政府同級的權力機關。

　　主體。主體部分包括理由、內容、解決辦法、程序要求。

　　提議案單位或代表。提議單位要和主送機關平級，提議案的代表若聯名提出則要將所提代表名稱都列上。從實際情況看，議案提議機關與該機關首腦同時署名的也多見。

　　日期。即所提議案提交主送機關的日期。

　　審查意見。即大會議案審查委員會所通過的“決定立案”還是”不予立案“的意見。

　　除行政公文”議案“外，黨派，群眾團體也使用議案提請組織審議事項的，但兩者依據不同，前者依法律程序，后者則根據本組織的章程。

　　四、范文

國務院關于提請審議《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法(草案)》的議案

全國人民代表大會：

　　一九八O年和一九八一年先后公布施實的《中華人民共和國中外合資經營企業所得稅法》和《中華人民共和國外國企業所得稅法》，對于貫徹對外開放方針，吸收外商投資，促進中外經濟技術合作和交流發揮了重要的作用。但是，隨著我國改革開放的不斷深入和發展，這兩個法律在實際執行中日益顯示出不夠完善，有些規定已不能適應形勢發展的需要。為了更好地促進對外開放，進一步改善外商投資環境，妥善解決目前存在的問題，財政部經過廣泛調查研究，征求意見，討論修改，在總結實踐經驗的基礎上，草擬了《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法(草案)》。這個草案，國務院已于一九九O年十二月提請全國人大常委會審議、經七屆全國人大常委會第十七、十八次會議審議，并決定提請第七屆全國人民代表大會第四次會議審批。根據全國人大常委會委員審議中提出的意見，國務院對草案又作了一些修改，現將修改后的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法(草案)》送上，請予審議。

　　國務院總理 李鵬

　　1991年3月28日

　　案由：關于加快推進農村土地使用權流轉的建議 提案人：***

　　據第二次農業普查，全縣有19萬人舉家長年外出，分布在國內各地，留在農村從事農業生產的農村勞動力只有5.6萬人。他們留在農村的“種不好，不愿種，種不了，管不了”的土地、林地怎么辦?唯一的辦法是合理、有序、規范地搞好土地使用權流轉，進行規模經營，推進農業現代化、發揮土地規模經營效益，加快農村人口內聚外遷的步伐，推進城市化建設。

　　據不完全統計，全縣20畝以上種糧大戶有146戶，5000多畝，種蔬菜大戶50多戶，1000多畝，這些大戶都是通過土地流轉發展起來的;全縣水果面積14萬畝，其中經過流轉發展的有3萬多畝，占20%以上。我縣農村土地流轉 雖然取得一定成效，但又是一個漸進的過程式。目前在流轉中存在認識欠到位，手續不完備，機制不健全，管理不規范等問題，具體來說：一是土地流轉的總量偏少，特別宜開發山地、荒芫耕地資源豐富，但引導種植大戶、工商業主開發為數不多。二是土地流轉的層次較低，多數農田流轉是口頭協議、代耕形式，易造成農田拋荒。三是土地流轉手續不夠規范，多數沒有簽訂規范的流轉合同，易產生糾紛，土地流轉期限較短，有的承租方采取短期行為，不愿作較多投入，未能很多落實保護耕地措施。同時，流轉機制不完善，中介組織匱乏，出租方找不到承租方，只好請人代耕或無償倒貼轉讓，而想擴大經營規模的專業大戶，又難以找到有流轉意向的對象。四是農業效益比較低，農民對規模經營積極性不高，制約著土地流轉。為了繼續推進我縣農村土地使用權有序流轉，促進高效生態農業發展，建議從以下方面入手：

　　1.提高認識。要把土地流轉作為貫徹十七屆三中全會精神，推進農村改革發展的重要舉措，充分認識土地流轉的重要性和必要性， 制定扶植政策，積極穩妥地推進土地使用權流轉。

　　2.規范程序。建議成立縣級耕地、林地流轉管理服務機構，專門指導土地流轉工作，土地流轉應堅持依法、自愿、有償的原則規范有序進行，不論采取什么形式，應依照農村土地承包法的規定，辦理簽約和登記手續，并報管理機構備案。

　　3.完善機制。首先要發展農業專業化經營，促進土地流轉，通過“公司+基地+農戶”產業化模式，促進農業結構合理調整，多方位多形式不斷擴大規模種植，加大基地建設推動土地規模流轉。二要積極研究把農戶中經營粗放、土地效率較低的土地集中起來，發展高效生態農業的方法和途徑，在政策上和開發資金上給予適當的傾斜，采取多種形式鼓勵種養大戶發展規模經營。三要著力于發展二、三產業加快扶貧小區建設和城鎮化建設步伐，積極引導農村剩余勞動力的轉移，使下山脫貧農民在穩定的二、三產業中就業，在城鎮安居樂業。同時對自愿長期流轉土地的農戶積極探索土地承包經營權臵換社會保障政策，讓農戶得到實實在在的實惠，解決“離土農民”的后顧之憂。

　　4.加強服務。農村土地經營權流轉涉及面廣，政策性強。要 積極引導，加強管理。有條件的鄉鎮可參照建立土地流轉管理機構，做好流轉土地的登記、咨詢、評估，推介土地流轉合同的簽訂、合同鑒證手續的辦理、合同糾紛的調解等，依法保障流轉雙方合法權益。

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