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　　第四章　財政法律制度

　　第一節(jié)　預算法律制度

　　一、預算法律制度的構(gòu)成

　　預算法律制度是指國家經(jīng)過法定程序制定的，用以調(diào)整國家預算關(guān)系的法律、行政法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度。我國的預算法律制度由《預算法》、《預算法實施條例》以及有關(guān)國家預算管理的其他法規(guī)制度構(gòu)成。預算法治是國家在民主基礎上依法理財?shù)男枰翘岣哳A算民主化、強化預算監(jiān)督的需要，也是國家宏觀調(diào)控的重要手段。

　　(一)《預算法》

　　預算法是財政法律制度的核心，而民主的財政是法治國家的基石，因此各國尤其是發(fā)達國家都十分重視預算立法，我國也不例外。1951年，政務院就頒布了《預決算暫行條例》，這個條例一直沿用了40年。1991年國務院發(fā)布了《國家預算管理條例》。1994年第八屆全國人大第二次會議通過《預算法》，自1995年1月1日起施行。該法共分11章79條，章名分別為：總則、預算管理職權(quán)、預算收支范圍、預算編制、預算審查和批準、預算執(zhí)行、預算調(diào)整、決算、監(jiān)督、法律責任和附則。該法是我國第一部財政基本法律，是我國國家預算管理工作的根本性法律，是制定其他預算法規(guī)的基本依據(jù)。它的頒布施行，對于強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全財政預算制度，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

　　(二)《預算法實施條例》及其他法規(guī)制度

　　為了貫徹實施《預算法》，使之更具操作性，為預算及其監(jiān)督提供更為具體明確的行為準則，國務院于《預算法》施行的同年頒布了《預算法實施條例》，共分為8章79條。它根據(jù)預算法所確立的基本原則和規(guī)定，對其中的有關(guān)法律概念，以及預算管理的方法和程序等作了具體規(guī)定。

　　同時，為了進一步將預算活動納入法治化的軌道，國務院還于1996年發(fā)布了《關(guān)于加強預算外資金管理的決定》，財政部也發(fā)布了《預算外資金管理實施辦法》(財綜字[ 1996] 104號)。在市場經(jīng)濟及法治條件下，財政資金的使用也與市場發(fā)生直接聯(lián)系，需要將其納入法治軌道，與此相關(guān)的是2002年頒行的《政府采購法》。

　　二、國家預算

　　(一)國家預算的概念

　　國家預算是指經(jīng)法定程序批準的、國家在一定期間內(nèi)預定的財政收支計劃，是國家進行財政分配的依據(jù)和宏觀調(diào)控的重要手段。我國國家預算是具有法律效力的基本財政計劃，是國家為了實現(xiàn)政治經(jīng)濟任務，有計劃地集中和分配財政收入的重要工具，是國家經(jīng)濟政策的反映。我國的預算收入采用稅收等形式，是社會主義經(jīng)濟的內(nèi)部積累;我國的預算支出，主要用于經(jīng)濟建設和國防、文化、教育、科學、衛(wèi)生、社會福利等各項事業(yè)。

　　(二)國家預算的作用

　　國家預算的作用是國家預算職能在經(jīng)濟生活中的具體體現(xiàn)，它主要包括三個方面：

　　1.財力保證作用。

　　2.調(diào)節(jié)制約作用。

　　3.反映監(jiān)督作用。

　　(三)國家預算的級次劃分

　　各級政府的財權(quán)大小要通過預算收支范圍的劃分具體體現(xiàn)出來，而政府活動范圍和方向又受到預算收支規(guī)模的制約。在現(xiàn)代社會，一般國家都實行多級預算。

　　我國國家預算級次結(jié)構(gòu)是根據(jù)國家政權(quán)結(jié)構(gòu)、行政區(qū)域劃分和財政管理體制要求而確定的。我國的國家預算實行一級政府一級預算，共分為五級預算，具體包括：中央預算;省級(省、自治區(qū)、直轄市)預算;地市級(設區(qū)的市、自治州)預算;縣市級(縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū))預算;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))預算。

　　不具備設立預算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。

　　各級預算應當實行收支平衡的原則。

　　(四)國家預算的構(gòu)成

　　1.我國的國家預算，根據(jù)政府層次不同可以分為中央預算、地方預算

　　(1)中央預算

　　中央預算由中央各部門(含直屬單位，下同)的預算組成。中央預算包括地方向中央上解的收入數(shù)額和中央對地方返還或者給予補助的數(shù)額。所謂“中央各部門”，是指與財政部直接發(fā)生預算繳款、撥款關(guān)系的國家機關(guān)、軍隊、政黨組織和社會團體;所謂“直屬單位”，是指與財政部直接發(fā)生預算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位。

　　(2)地方預算

　　地方預算由各省、自治區(qū)、直轄市總預算組成。地方各級政府預算由本級各部門(含直屬單位，下同)的預算組成，包括下級政府向上級政府上解的收人數(shù)額和上級政府對下級政府返還或者給予補助的數(shù)額。所謂“本級各部門”，是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預算繳款、撥款關(guān)系的地方國家機關(guān)、軍隊、政黨組織和社會團體;所謂“直屬單位”，是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位。

　　2.我國的國家預算，根據(jù)預算對象不同可以分為各級總預算和部門單位預算

　　(1)總預算

　　總預算是指政府的財政匯總預算。按照國家行政區(qū)域劃分和政權(quán)結(jié)構(gòu)可相應劃分為各級次的總預算，如我國的中央總預算、省(自治區(qū)、直轄市)總預算、市總預算、縣總預算等。各級總預算由本級政府預算和所屬下級政府的總預算匯編而成，由財政部門負責編制。下級政府只有本級預算的，下級政府總預算即指下級政府的本級預算;沒有下級政府預算的，總預算即指本級預算。

　　(2)部門單位預算

　　部門單位預算是指部門、單位的收支預算。各部門預算由本部門所屬各單位預算組成。單位預算是指列入部門預算的國家機關(guān)、社會團體和其他單位的收支預算。部門單位預算是總預算的基礎，其預算收支項目比較詳細和具體，它由各預算部門和單位編制。

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