農地制度;組織理論;村治方式本文在實地調查和文獻研究的基礎上，分別從產權理論和組織理論的角度出發，揭示土地非農化時期鄉村治理結構的特征和發展趨勢，并對長期以來我國土地制度與農村組織的內在關系做出嘗試性的理論解讀。

　　一、問題的提出我國的絕大部分農村地區尚未出現大面積征地的情況，仍處于一個土地農用的階段。在這些地方，隨著農業稅的取消，農民、農村組織和鄉鎮政府之間需要打交道的地方越來越少，有漸次疏離的趨勢。由于政府和農民都缺乏充分的資源和相應的利益驅動去改變現狀，這種環境在某種意義上非常有利于村民自治的成長。“鄉政村治”的格局得到進一步的鞏固，成為這些地區農村治理結構的主調。

　　而在另一些被大面積征地的原農村地區，土地由農民集體所有轉變為國家所有。一旦征地過程完結，農民變成了居民，村委會變成了居委會。雖然那個地區從農地時期跨進到了后農地時代，但由于農民身份及聚居方式的改變和農村組織的消亡，便也無所謂鄉村治理可言了。

　　廣東省南海政府認識到現行土地征用制度的缺陷，從既要滿足工業化、城市化對土地的需求，又要保障農民完整的土地權益的高度出發，在全區范圍內以農地轉用為契機，推行征地留用制度，保護農民集體土地的非農用產權。倡導土地股份合作制以及土地承包權量化入股和固化股權等一系列改革，不僅承認土地農用時農民的土地權利，還保證了農民能夠分享到土地在非農用以后的增值收益和級差地租。

　　農民的政治參與和農村的治理方式與農村土地制度及其它經濟制度密切聯系，這是政治學的一個基本結論。據此，有學者提出，目前作為中國農村治理基本格局的“鄉政村治”的基礎就是農村土地的集體所有。然而，很少有學者深入分析農地制度與村治方式的內在結構。

　　本文選取土地非農化過程中，土地產權結構的變化，在廣東南海引發農村基層組織結構變遷的現實作為研究視角，在實地調查和文獻研究的基礎上，分別從產權理論和組織理論的角度出發，考察地方政府、村級組織、村民小組和農民在這一歷史進程中各自扮演的角色、相互關系和互動博弈的過程，揭示土地非農化時期鄉村治理結構的特征和發展趨勢，它與傳統農區典型的“鄉政村治”的不同，并對長期以來我國土地制度與農村組織的內在關系做出嘗試性的理論解讀。二、土地留用地政策征地留用制度，是指在征用農村集體土地時，核定一定比例的土地指標，留給被征地的村組和農民，用于發展非農產業的經營和開發，為失地農民提供穩定的就業崗位和土地租金分配，長期保留農村組織和農民在土地上的發展權和財產權。

　　南海早在20世紀80年代中期就已經在南海桂城試行征地留用的做法。這一制度的施行使當地農民能夠分享到土地在城市化、工業化進程中產生的巨大收益，而不僅僅是社會變遷的成本負擔者。與其他地方普遍而通行的征地政策不同，南海政府在征用農民土地的過程中，不是將全部土地都收到政府手中，而是核定被征地面積的15～25%，作為留用地返還農民用于非農開發和利用。相同的邏輯，在各地普遍存在的所謂非法建設用地的最終使用上，南海的農民也擁有相當的份額。原因分析

　　征地留用政策作為一種政府的制度創新，既體現了當時領導人銳意改革、屬意民生的前瞻性，同時更可以被看做是當地政府和農民在圍繞土地非農化而展開的博弈進程中，在利益分配上達成的一種妥協。

　　在土地資源的利用上，國家、地方政府和農民有著彼此不同甚至互相沖突的利益考量。簡單地說，中央政府的目標是農地保護、糧食安全和宏觀調控能力;地方政府優先考慮的是地區經濟發展和稅收留成;村級組織的出發點是土地收益最大化，以維持社區福利和公共服務等各項支出;而農民更在意當下的土地分紅和資源的長期可持續性。而這其中任何一方都沒有強大到可以不顧其他各方的反應和感受而能夠獨立實現自身利益的程度。

　　在征地問題上更是如此。地方政府主導發展經濟的不二法門就是盡可能多地征用農民土地，加速土地轉用。利用低地價的優勢吸引資金，擴大經濟規模。但由于征地補償標準確定的非市場化，征地必然引發利益沖突和加劇社會矛盾。政府雖然是政治上強勢的一方，又有《土地管理法》賦予的合法性，但強行征地的長期成本還是遠遠超出低廉的征地補償款，且背上了不仁的道義負擔。而農民由于失去原有生活方式的基礎——土地，看到外人因地生財不亦樂乎，自然也不是幾個銅板的補償款可以平復的。但因為現行法律的偏向，失地農民很難就事論事地維護自身的土地權益。于是他們轉而更多地去挖掘地方政府的違法。例如未批先征先用，又如大量預征土地而長期閑置，再如超指標征地等等。通過信訪等形式向上級政府甚至中央政府提出訴求。這種利用國家和地方政府利益的不一致性，假借中央權威提高自身原本孱弱的談判能力的方式成為農民有效地維護其土地權益的策略。而地方政府為了不腹背受敵，選擇與本地農民妥協，共同分享土地轉用的紅利，亦不失為明智之舉。

　　然而，這一制度為什么只多見諸于廣東而不是其他的省份，可能是因為以下幾個初始條件差異造成的：

　　1、廣東在20世紀80年代農地大量征用之初，當地農民已經私下轉租了一些土地給“三來一補”的非本村本隊的“外資企業”，農民已經懂得比較地方政府的征地補償款和已出租土地的租金，不再是15年的農地產出可以滿足的了。因而土地留用既是對當時現狀的一種認可，也得益于廣東農民土地意識覺醒較早。

　　2、有一定的資本原始積累和港澳資金的支持，當地農民有一些自主開發土地的能力。

　　3、廣東人說廣東話。地方領導人的本地化程度高，肯為本鄉本土的農民說話，有擔當責任的魄力。比較其他省份，廣東官場的傳統保持至今——地方色彩濃而行省色彩淡。

　　留用比例

　　留用比例在政策文本上是15～25%。它不是100%的合理性在于：農地須經過整理和市政配套才能轉化為非農用地。而每畝土地的轉化成本大約需要20～30萬元之間。一般而言，尤其在當時，農民沒有能力和財力：參與這一過程。因此，認為這一比例是可以接受的。

　　而具體到每一次征地的留用比例是多是少，往往取決于鄉鎮政府和村組代表的談判能力。而正是這種談判能力替代明確的條文規定的做法，在加強村組土地產權地位的同時也進一步加劇了留用土地權利主體多元化的趨勢。留用地主體

　　農村土地歸生產隊所有，這在南海地區是非常明確的。之后推行合并生產隊，將土地所有權上收到村民小組一級。但在農地時期，村級組織是沒有土地的，這一點官員和農民同樣都十分清楚。但征用組社土地返還留用的時候，政府卻有明確規定多少要留給村委會，另多少留給村民小組或生產隊。這種做法是對土地所有權的一次重大改變，它直接改變了土地權益的分配格局和分配方式，同時也間接地改變了農村政治權力的結構。有關這一點，后文將給出詳細的論述。

　　這種土地所有權主體的改變雖然沒有堅實的法律的根據，但總的來說，土地留用制度的實行，農民是受益者，而地方政府也承擔了一定的風險，農民選擇認同而不是對抗是非常理性的。農民接受這種辦法的另一個原因是公益事業用地要由村委會統一來做。公共設施、敬老院、小學等都是村委會搞起來的。搞配套、籌錢，村委會比村小組、生產隊有優勢。另外，留用地的比例是一個軟指標，村級組織的談判能力為他們多贏得了一些留用地的份額，這一切都使當地農民選擇認同而不是抵制。所有權性質

　　留用地的性質是屬于國有還是集體所有是完全不同的。首先是期限，國有土地有使用期，使用期結束后歸國家所有。而集體用地沒有年限，可以傳之子孫。其次是稅費標準不一樣，國有土地和集體非農建設用地辦證所需繳納的稅費是不一樣的，前者要貴很多。留用地的集體性質使南海的農民不論是在經濟實惠上還是補償心理上都保持著比較其他地區農民的優勢。

　　南海政府在非農用地的土地性：質上表現出很大的靈活性。一方面，因為相對于國家而言，地方政府和農民的利益是一致的。另一方面，也表現出政府的長期發展眼光而不是涸澤而漁的短期行為。當然理性地分析，這也是與土地財政的發展階段密切相關的。三、非農地的經營與集體經濟組織的重建政府的角色

　　發展經濟、維護社會穩定和提高人民的生活水平是政府最主要的目標。要實現這些目標，盡可能多地占有、支配資源就不僅是一種愿望，更是一種必需。而土地無疑是城市化、工業化過程中，升值潛力最大、最具價值的資源。于是，政府從土地人手主導實施一系列的改革和制度創新，切中了問題的關鍵。

　　同樣是創建土地財政，南海的做法立足于發展，立足于長遠。它不像其他地方那樣簡單地采取“一征二賣三收費”的方式。那里短期實現了政府收入的最大化，但換來的是長期與失地農民的緊張關系和巨大的社會壓力。當他們發現發展后勁不足時，寶貴的土地資源已經很少了。南海地區采取“放水養魚”的方式，雖然一次性土地轉讓金收入不多，但由于土地價格上的優勢，吸引到大量的優質投資。政府對土地開發、利用的稅費收入以及與土地經營相關的直接地租收入得到了長期的保證。但也正是因為政府和土地的關系更多的不是一次性的征用、拍賣關系。在土地收益分配中的長期角色決定了它對土地所有權、經營權主體——村級組織有強烈的監督、管理和控制的沖動。為了實現這一目標，它需要將壓力型體制有效地延伸到村莊一級。一方面，削弱農民的集體產權，表現為推行土地所有權單位的逐級上收;另一方面，努力將土地經營置于行政權的監督之下。

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