重塑一級組織絕不簡單。它要考慮到原有組織改造的成本和在利益調(diào)整過程中所面臨的反對意見。但在財政壓力很小又是多贏的環(huán)境下，在政治權(quán)力上處于強勢的一方——政府的意志還是比較容易得到貫徹的。因為弱勢的一方——農(nóng)民很難洞察到發(fā)展進(jìn)程中將要出現(xiàn)的問題，尤其是在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活得到大幅改善之后，權(quán)利意識并沒有相應(yīng)的提高。只要不出現(xiàn)二十世紀(jì)八九十年代那種村集體投資大量失敗的惡性事件，農(nóng)民似乎并沒有積極維權(quán)的動力，而只是處于消極反應(yīng)的狀態(tài)之中。

　　土地關(guān)系決定了農(nóng)村最根本的利益分配格局。而利益作為塑造政治行為的主要動力，對治理結(jié)構(gòu)的樣態(tài)具有決定性的作用。南海村民自治實施較晚，又缺乏自主發(fā)展的空間。結(jié)果是農(nóng)民缺乏利益表達(dá)機制，村委會未形成社區(qū)權(quán)威，這一切都決定了他們不可能對政府權(quán)力提出挑戰(zhàn)。土地利用方式的改變和組織因應(yīng)

　　在現(xiàn)有的技術(shù)一資本約束下，對小塊、零碎的土地采取家庭承包經(jīng)營，事實證明是有效的。但是隨著留用地政策的推行，原來的農(nóng)地轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和利用，顯然有一定規(guī)模、相對集中的土地會更有優(yōu)勢。因此，隨著土地用途的改變，土地有集中利用的內(nèi)在驅(qū)動力。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，土地相對價格的大幅提升使明晰土地產(chǎn)權(quán)成為一種可能。因為倍增的土地收益足以補償新增對產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)的成本。而一旦土地產(chǎn)權(quán)明確之后，就可以利用市場這個強大的資源配置器去優(yōu)化組合，高效地利用土地資源，獲得更高的資本回報。

　　土地產(chǎn)權(quán)的村組所有、家庭經(jīng)營和非農(nóng)土地經(jīng)濟(jì)集約化之間的矛盾在南海出現(xiàn)以后，可以想見的解決方案有兩種。一是明晰產(chǎn)權(quán)，用現(xiàn)代企業(yè)制度去整合土地資源。二是提升所有權(quán)單位，利用原有的農(nóng)村組織去行使土地權(quán)利。搞農(nóng)業(yè)可以一家一戶，搞工業(yè)則不行。如果不明晰土地產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)不完整，使用、買賣、轉(zhuǎn)讓就不能利用市場這個強大的資源配置器去優(yōu)化配置。但是由于土地正式制度的障礙，極高的交易成本阻礙了市場配置留用地可能。此時后一種次優(yōu)的選擇成為了現(xiàn)實。政府通過政治方式，靠行政組織去整合資源，重建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織。當(dāng)然這一抉擇也包含了政府自身利益的考慮。土地產(chǎn)權(quán)的集體化——上收和并社和村組征地。

　　在土地承包時期，村一級沒有土地，這是不爭的事實。在政府的推動下，村委會以各個時期政府征地補償款的金額為參照，以大致相當(dāng)?shù)慕疱X代價將之前實際由農(nóng)民使用的土地收買，逐步將非農(nóng)建設(shè)用地集中到了集體手中。

　　可以看出，大的方案是政府提出來的，農(nóng)民個人和之前的村小組的抵抗并不十分強烈。這和面對政府征地的農(nóng)民的選擇有些相似。因為如果農(nóng)民拒絕土地征用，政府可能利用將該農(nóng)地變農(nóng)田保護(hù)區(qū)，從而使土地價值降低等手段迫使農(nóng)民就范。而村委會對待農(nóng)民個人和小組的不情愿也是相同的辦法。不加入村集體就讓你的土地只能農(nóng)用，絕對不可辦企業(yè)，而且村辦的社會福利也沒有你的分。因此，除非之前這個隊已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模且有一定社會關(guān)系，否則是不可能與村委會對抗的。

　　當(dāng)然，在并隊和并社的過程中，村是承認(rèn)小隊作為一個獨立的經(jīng)濟(jì)實體和核算單位的歷史的。但只承認(rèn)各隊之間積累上的差別和部分農(nóng)地的多少的差別，與工業(yè)相關(guān)的區(qū)位優(yōu)勢被考慮的很少。這和國家法律的保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)狀如出一轍——只承認(rèn)農(nóng)地的權(quán)利而不承認(rèn)非農(nóng)的級差地租。之后，農(nóng)民在新成立的經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社中以其成員權(quán)獲得一定數(shù)量的集體經(jīng)濟(jì)組織股份，實際上是一種土地股份的分紅權(quán)。這種權(quán)利代表了一種發(fā)展權(quán)，是非農(nóng)增值和收益的那一塊好處。這使得南海的農(nóng)民在土地征用的過程中，相比其他地區(qū)的農(nóng)民，土地利益得到了更多的保障。但是，這里必須明確土地產(chǎn)權(quán)的上收不是出于公平的理念，而是為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。政府想收上去、也有能力收上去，這就是決策的邏輯。農(nóng)民個人的利益和反響只是政府需要考慮的一個因素，但決不是出發(fā)點。對南海有利，對發(fā)展有利就足夠了。而當(dāng)發(fā)展起來，新模式確立之后，提供一些社會保障、基礎(chǔ)建設(shè)等等的便利，甚至有收入去搞轉(zhuǎn)移支付等等只是順應(yīng)時世。集體經(jīng)濟(jì)組織實體化與村治結(jié)構(gòu)的重構(gòu)

　　隨著后農(nóng)地時代的來臨，生產(chǎn)方式的改變要求原來一家一戶使用土地并從中受益的土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，讓位于由集體經(jīng)濟(jì)組織對土地統(tǒng)一經(jīng)營并對土地收益統(tǒng)一分配的制度

　　安排。具體到南海發(fā)展模式，就是做實經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社，即所謂的集體經(jīng)濟(jì)組織實體化。

　　進(jìn)人后農(nóng)地時期，有大量的集體資產(chǎn)需要統(tǒng)一經(jīng)營管理，要求做實集體經(jīng)濟(jì)組織顯然順理成章。但當(dāng)村委會作為村民自治組織在政治上取得法統(tǒng)地位之后，這個集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會是怎樣的關(guān)系，卻事關(guān)村治結(jié)構(gòu)的走向。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村委會統(tǒng)管一村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，兼有行政、社會和經(jīng)濟(jì)職能。村委會作為承包地的發(fā)包方和土地名義上所有者的角色是它獲取經(jīng)濟(jì)資源、建立政治權(quán)威的重要憑借，是村民自治這種新鮮事物得以存在和發(fā)展的基本條件之一。

　　而南海政府認(rèn)為，“村級集體資產(chǎn)確權(quán)為村委會所有，并由村委會經(jīng)營管理，村委會往往利用村自治組織的相關(guān)規(guī)定參與經(jīng)濟(jì)運作，勢必削弱村集體資產(chǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。同樣，社組級集體資產(chǎn)確權(quán)為村小組所有，并由村小組經(jīng)營管理，村小組往往利用自治組織的規(guī)定參與經(jīng)濟(jì)運作，勢必削弱社組級集體資產(chǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。經(jīng)聯(lián)社管理村級集體資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社管理社組級集體資產(chǎn)，可以參照《公司法》的規(guī)定經(jīng)營管理其集體資產(chǎn)，有利于農(nóng)村集體資產(chǎn)培育成為市場經(jīng)濟(jì)主體，有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)組織和自治組織的分離，避免村組換屆選舉影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。這一官方論點顯得頗多疑問。村委會相比新成立的集體經(jīng)濟(jì)組織——經(jīng)聯(lián)社，有更完善的治理結(jié)構(gòu)，為什么會不利于集體資產(chǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能的確，工商注冊的集體經(jīng)濟(jì)組織——經(jīng)聯(lián)社，比較方便被培育成為市場經(jīng)濟(jì)的主體。但認(rèn)為“村民委員會、村民小組不具備經(jīng)濟(jì)法人資格，若發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛，上訴法院裁決，法院不給予立案。這樣一來，農(nóng)村集體資產(chǎn)無疑受到一定損失”的觀點是一種誤解。因為根據(jù)《民事訴訟法》第49條及1992年7月14日《最高法院關(guān)于適用若干問題的意見》第40條之規(guī)定。村委會屬于合法成立，且有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)的“非法人組織”，可以作為民事訴訟的當(dāng)事人。這樣，也許上文中所謂“有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)組織和自治組織的分離”的論述才是問題的關(guān)鍵。政府的意圖是改變在全國大多數(shù)地區(qū)現(xiàn)行的村黨支部和村委會的二元村治結(jié)構(gòu)的一般做法，通過再次肯定做實集體經(jīng)濟(jì)組織的做法，將村級組織塑造成為村黨支部、村經(jīng)濟(jì)組織和村委會的“三架馬車”——“理順農(nóng)村黨組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，逐步構(gòu)建以村黨支部為核心，村民自治組織和經(jīng)濟(jì)組織分開的新體制，將村民自治組織規(guī)范為協(xié)助行政管理、開展村民自治、監(jiān)督集體資產(chǎn)運作;將經(jīng)濟(jì)組織逐漸改造為市場經(jīng)濟(jì)主體，建立起職責(zé)明確、管理有序、服務(wù)高效的農(nóng)村基層組織體制。”這樣做的結(jié)果是弱化村民自治的地位，令村級組織行政化的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。四、南海村級組織的特色整體而言，我國的政治制度是一種自上而下的壓力體制，基層政府向下延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。而在廣大的農(nóng)村地區(qū)，村莊一級普遍實行村民自治。這種鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)被概括為“鄉(xiāng)政村治”。其中“鄉(xiāng)政”是主導(dǎo)性的力量，而“村治”具有更廣泛的群眾基礎(chǔ)，并在不斷發(fā)展、成熟之中。“鄉(xiāng)政”在農(nóng)村代表的是國家權(quán)力，而“村治”具有一些社區(qū)權(quán)威的色彩。

　　在全國的大部地區(qū)，村級組織主要由四部分組成，即村黨支部、村委會、村民小組和各類群團(tuán)組織。其中村黨支部是村級權(quán)利、義務(wù)的核心，在政治組織中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。村黨支部與鎮(zhèn)黨委的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。正是黨支部的存在和它在村莊治理中的地位，使國家的行政權(quán)向下有效地延伸并和社區(qū)權(quán)威緊密相聯(lián)，互相影響。它們在現(xiàn)實中的邊界也并不僅僅取決于國家法律、法規(guī)的制度安排，有時也會因地方政府的政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)能力以及村級組織和農(nóng)民的權(quán)利意識，甚至個人魅力等因素而在不同的環(huán)境中有不同的表現(xiàn)形式。

　　近年來隨著村民自治的制度化，村民委員會作為基層群眾性自治組織迅速崛起，極大地改變了鄉(xiāng)村政治原有的面貌和運作方式。由于村民委員會的組成人員由村民直接選舉產(chǎn)生，更能代表民意，又有國家頒布的《村組法》的有力支持，在村民自治的理念愈來愈深入人心的它在村莊治理中起著越來越顯著的作用。尤其是在那些地方政府經(jīng)濟(jì)能力有限，社會服務(wù)體系薄弱的地區(qū)，村民自治擁有了更大的生存和發(fā)展空間，成為名副其實的村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。他們在管理社區(qū)性事務(wù)的同時，還承擔(dān)部分政府的職能，在村莊治理中逐漸取得了主導(dǎo)的地位。

　　但南海近年來的發(fā)展和實踐則表現(xiàn)出另一幅圖景。由于政府擁有充足的政治、經(jīng)濟(jì)和社會資源和調(diào)控能力，并且在農(nóng)村土地利用和管理中擁有巨大的利益，地方政府表現(xiàn)出對村莊治理極大的關(guān)注，對比其他地區(qū)有更強烈的驅(qū)動對農(nóng)村加強調(diào)控去實現(xiàn)并有意識地塑造有利于政府行政權(quán)力貫徹實施的村莊治理結(jié)構(gòu)。同時，另一方面，在南海村級組織結(jié)構(gòu)的變遷之中，尤其是集體經(jīng)濟(jì)組織的重建，大量借重政府的權(quán)力和資源，黨支部通過對經(jīng)濟(jì)組織的實際控制，重新成為村治結(jié)構(gòu)中的核心部分。但村級組織行政化的同時，村級組織通過大量提供農(nóng)村公共物品和公共福利，贏得了村民的擁戴，很大程度上抵消了村民政治參與下降的負(fù)面影響。但這種村治結(jié)構(gòu)上的差別歸根結(jié)底是由土地產(chǎn)權(quán)安排上的變化引起的。土地制度的變遷要求有新型的村級組織去實現(xiàn)和分配土地非農(nóng)化帶來的經(jīng)濟(jì)利益。土地產(chǎn)權(quán)束在農(nóng)民和村集體之間分布的變化——集體經(jīng)濟(jì)組織取代農(nóng)民成為土地使用權(quán)和收益權(quán)的主體——顯著地改變了農(nóng)民和村級組織之間原有的關(guān)系。南海的村級組織成為了社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活的主角。并需要履行許多與過去農(nóng)地時期完全不同的新功能。再加上國家賦予農(nóng)村組織要求它在各個時期履行的不同的行政和社會職能共同構(gòu)成了農(nóng)村集體的功能束。因而農(nóng)村組織的建構(gòu)可以看作一經(jīng)濟(jì)組織為核心吸納其他職能而形成的綜合性組織。

　　具體以怎樣的方式去實現(xiàn)這些功能，國家意圖起著關(guān)鍵作用。但在不將農(nóng)村組織徹底納入行政體系的前提下，須最大限度地利用經(jīng)濟(jì)組織。而一旦農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)確立，如何引導(dǎo)和控制組織就是另一個問題了。政府出臺措施、推動改革，不僅僅是一個簡單地利用行政權(quán)力實施制度創(chuàng)新的過程，也是一個政府權(quán)威逐步建立的過程。老百姓得到了實惠，就會認(rèn)同政府的做法。反之，就會產(chǎn)生矛盾。南海的農(nóng)民沒有像其他地方那樣因為土地問題而與政府發(fā)生對抗，南海社會保持了穩(wěn)定。說明總體而言，老百姓認(rèn)同政府的行政。總結(jié)：土地制度與農(nóng)村組織聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民獲得了比較完整的農(nóng)地使用權(quán)和收益權(quán)，而原來由村級組織負(fù)責(zé)的生產(chǎn)和經(jīng)營等經(jīng)濟(jì)職能則相應(yīng)地大幅減少。人民公社時期所謂“政社合一”的農(nóng)村組織中“社”的內(nèi)容漸漸淡出，只剩下“政”負(fù)責(zé)一些行政事務(wù)和準(zhǔn)行政事務(wù)。不難看出，土地產(chǎn)權(quán)束在農(nóng)民和集體之間分布的調(diào)整是當(dāng)時村民委員會、村民小組取代生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊成為村莊主要組織形式的重要原因。隨著土地非農(nóng)化進(jìn)程的展開，農(nóng)民一家一戶獨立、分散地承包利用土地的方式不再能夠適應(yīng)非農(nóng)土地要求集約經(jīng)營的內(nèi)在要求。為了更好地發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村面臨一個組織創(chuàng)新的問題來實現(xiàn)土地資源的整合。

　　建立新型農(nóng)村土地合作組織大致可以有兩類模式，即市場的方法和非市場的方法。由于我國實行土地集體所有制，土地產(chǎn)權(quán)未能真正明晰到戶，利用市場配置資源的方式交易費用太高且受到各類法令或明或暗諸多的限制;而另一方面，地方政府出于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，加強對土地的統(tǒng)一規(guī)劃和管理的施政考慮，積極推動和誘導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)村組織采取后一種方式——利用已有的村級黨支部、村委會的組織架構(gòu)，通過不斷地農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，再建集體經(jīng)濟(jì)組織，逐漸形成了目前南海這種新式的政社合一的村級組織形態(tài)。但由于外部環(huán)境市場化程度的不斷提高，政社合一中“社”的一面表現(xiàn)出越來越大的獨立性，集體經(jīng)濟(jì)組織中最獨特的部分——社員權(quán)面臨著市場資本日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。終于有一天，資本會突破農(nóng)村固有的地緣和人緣的束縛，利用集體經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)上的缺陷，瓦解村級集體經(jīng)濟(jì)獨特的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，取得對土地經(jīng)濟(jì)的支配權(quán)，使村級組織面臨再次的解體和重組。

　　不難看出，在研究組織結(jié)構(gòu)的演化過程中，正式制度和政府意志是需要優(yōu)先考察的因素。但同時，土地產(chǎn)權(quán)制度安排對組織運作的成本一收益格局具有決定性的影響，它也是組織建構(gòu)中基礎(chǔ)性的變量。因此，基本的邏輯是：國家如何在農(nóng)村實現(xiàn)有效統(tǒng)治是塑造農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)的決定因素;土地產(chǎn)權(quán)安排決定的成本一收益格局是做出選擇的客觀約束條件;在農(nóng)民、村級組織和地方政府之間展開的博弈過程決定了各地農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)在實現(xiàn)形態(tài)上的多樣性。

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