三、市場經(jīng)濟條件下的權(quán)力道德制約

　　近代社會中，早期的資產(chǎn)階級思想家們對權(quán)力的公共性作出了充分的理論證明，形成了主權(quán)在民的思想共識，在權(quán)力的來源問題上是不存在著理論歧見的，因而維護權(quán)力的公共性也是一種共同愿望。在實踐上，理論的明確性受到了挑戰(zhàn)，公共管理中背離理論的現(xiàn)象是普遍存在的，權(quán)力屬于人民，卻為少數(shù)人所竊取，權(quán)力應(yīng)當為公共利益服務(wù)，卻經(jīng)常地被用于謀取私利，等等。當然，公共管理的制度設(shè)計者們極力想解決這一問題，因而在法律的健全和制度的完善方面做出了大量的工作。但權(quán)力與人民之間在實踐上的背離并未從根本上得到解決。所以，我們認為，這是一條忽視了行政道德的法律制度絕對化之路。這一結(jié)果的出現(xiàn)，并不能完全從近現(xiàn)代公共管理的制度設(shè)計者主觀方面尋找原因，而應(yīng)當從整個近現(xiàn)代社會的政治經(jīng)濟關(guān)系中來認識公共管理體制的畸形化。

　　近代以來，最為顯著的社會特征是市場經(jīng)濟的出現(xiàn)，而市場經(jīng)濟在其自我的發(fā)展中以不可阻遏的客觀性迫使公共的領(lǐng)域與私人的領(lǐng)域分離開來，以便這兩個領(lǐng)域都能實現(xiàn)純潔化。也就是說，在這種公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化中，私人領(lǐng)域可以不受公共領(lǐng)域的干擾，在平等自由的條件下借助于競爭的動力得以發(fā)展;公共的領(lǐng)域作為一個相對獨立的領(lǐng)域，不直接作為個人利益爭端的一方存在，因而能夠為私人領(lǐng)域提供公正需求，在私人領(lǐng)域的利益沖突和矛盾中較好地維護公共利益。然而，在實踐中并未達到這一目標。反而，由于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離，致使公共領(lǐng)域與政治領(lǐng)域的重合，公共管理的完全政治化。因而，公共領(lǐng)域中的行為準則往往從屬于政治原則。如果說在古代社會，政治與倫理曾經(jīng)處于一種混沌的統(tǒng)一狀態(tài)，那么在近現(xiàn)代社會中，凡是受到政治侵蝕的領(lǐng)域，道德因素總是受到了排擠。可見，在公共管理的領(lǐng)域中，權(quán)力的道德約束受到忽視是與政治排擠道德相關(guān)系的。

　　公共管理的政治化以及政治對道德的排擠，造成了公共管理的官僚主義化和公共權(quán)力的被濫用。而這一切都反射到了制度上，以致于人們希望在公共管理的制度設(shè)計上進行重新調(diào)整來解決公共管理中的一切問題。具體做法是在公共行政科學(xué)化的旗幟下進行的，也就是使公共行政脫離政治，避免政治紛爭的干擾。近年來，國內(nèi)也有一批人在公共行政科學(xué)化的名義下倡導(dǎo)公共行政的非政治化，對公共行政中的黨派色彩提出了尖銳的批評，甚至認為公共行政中的黨派色彩是一切腐敗的根源，黨為腐敗筑起了一道保護屏障。對于這些偏激觀點的是非，我們姑且不論，但就其思維路向來看，它是政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域的分化、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化的邏輯繼續(xù)，即要求公共行政與政治相分離。如果對公共管理作出的這一新的設(shè)計依然無法解決權(quán)力運行中的各種問題，那么下一步應(yīng)當怎樣辦?能否在公共行政領(lǐng)域中再進一步制造新分化?顯然，進一步的分化是不可能的。如果在公共行政的領(lǐng)域中存在著官僚主義、以權(quán)謀私等權(quán)力腐敗問題的話，那么上述思路就必然進入一個死胡同。而且，從美日等發(fā)達國家的情況來看，政治與公共行政的分離是否取得了成功，依然是一個值得懷疑的問題，而且在這些國家的實踐中，公共行政中的腐敗并未得到根除。因而，國內(nèi)的那些急于懷疑黨對公共行政的領(lǐng)導(dǎo)的觀點就顯得非常可疑了。

　　因此，在公共管理的制度設(shè)計中，追求“分化”并不是一條正確的道德。相反，把一切對于調(diào)節(jié)權(quán)力有著積極意義的因素綜合到制度設(shè)計的方案中，所建立起來的公共行政體制可能會更有益于權(quán)力運行機制的健康。道德在權(quán)力的制約中能夠發(fā)揮著積極作用。所以，在公共行政中，引進道德的因素，建立行政道德的規(guī)范體系，并為行政道德發(fā)揮作用提供環(huán)境支持，是公共管理制度創(chuàng)新的必要出發(fā)點。

　　在人類社會的歷史演進中：“分析的時代”已經(jīng)終始，“綜合的時代”方興未艾。在市場經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，政治與經(jīng)濟的分離、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化，以致于后來公共管理中行政與政治的分離，都帶有“分析時代”的特征。然而，市場經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)進入到一個新的時期，經(jīng)濟在運行體制上政治化，政治擔(dān)負著經(jīng)濟職能，公共的領(lǐng)域不斷深入到私人領(lǐng)域的腹地，而私人的領(lǐng)域卻越來越多地承擔(dān)公共職能。不同領(lǐng)域之間的交叉融合，已經(jīng)成為一個新時代的特征。所以，在公共管理中，引進行政道德，使其在與法律制度的相互補充中實現(xiàn)對公共權(quán)力的有效約束，是市場經(jīng)濟發(fā)展的新要求。

　　發(fā)達國家和地區(qū)的實踐也證明了新時代的市場經(jīng)濟與行政道德之間不可分割的關(guān)系。例如，1978年，美國第95屆國會通過了第521號法案《公務(wù)道德法》;1980年，美國第96屆國會通過了第303 號法案《公務(wù)員道德法》。這兩個法案不僅表明道德與法律是可相結(jié)合的，而且賦予了公務(wù)員道德以法律的意義，使上至總統(tǒng)、國會議員，下至最低一級公務(wù)員的行為在道德上有了依據(jù)。在制度上，美國國會設(shè)有專門的道德委員會和公務(wù)犯罪處，其職能是對政府官員和公職人員的道德操守予以有效監(jiān)督，凡違背道德又不夠刑事犯罪者，皆由道德委員會督促其主動辭職，凡違法者由公務(wù)犯罪處移交司法機關(guān)依法進行懲處。意大利也出臺了一部國家公務(wù)員《道德法典》，對公務(wù)員幾乎所有的行為都作了限制性規(guī)定，在芬蘭，公職人員如果接受商界的任何吃請和游山玩水，都被視為受賄行為。在香港，公職人員接受吃請，如果一頓飯的費用按就餐人員平均分攤超過公職人員月薪的1%，就屬于受賄行為。而且， 這些國家和地區(qū)的法律對于貪污腐敗行為的處罰普遍比較嚴厲。對于觸犯反貪法律的政府官員，不管其地位多高資格多老，一旦發(fā)現(xiàn)并取得足夠證據(jù)，就要使其鋃鐺入獄，身敗名裂。

　　當然，發(fā)達國家和地區(qū)在公共管理中引進道德的因素完全是實踐所使然，理論上的研究還是遠遠不夠的，不象資本主義制度確立時那樣，有著啟蒙思想的指導(dǎo)。然而，道德因素在公共管理中的引入，代表著公共行政發(fā)展的歷史趨勢。在完善社會主義市場經(jīng)濟的過程中，我們需要有著更多道德內(nèi)涵的公共行政;在反腐興廉的過程中，我們需要作出道德的選擇。廉潔的行政、健康的權(quán)力運行機制，是離不開行政道德的。所以，我們必須強化道德對權(quán)力的制約作用。