時事政治：法律基礎、民意向背、程序正義，絕不能因為“一票否決”的重壓而被漠視

　　北京市9月2日發布《2013-2017年清潔空氣行動計劃重點任務分解的通知》，超過50位“一把手”作為“牽頭單位責任人”對首都空氣質量負責。PM2.5將作為經濟社會發展約束性指標進入督查、考核辦法，并在審批建設項目、評優評先資格等方面實行“一票否決”。

　　這條消息令人喜憂參半。憂的是在中國很多地方，在很多情況下，“一票否決”的考核方式存在誘發基層在具體執行時滋生“不管不顧”沖動的可能性。北京治污、治堵，法律基礎、民意向背、程序正義是三大基石，在清潔空氣行動計劃重點任務分解落實過程中應格外加以重視，絕不能因為“一票否決”的重壓而被漠視。

　　北京市提出，2013年底前研究完善并出臺小客車分區域、分時段限行相關政策，力爭2014年實施。公共政策最重要的是遵循法治的精神。對于北京已經實施的尾號限行和未來有可能實施的小客車分區域、分時段限行相關政策，有觀點認為法律依據是《中華人民共和國道路交通安全法》的第三十九條和第四十條。但是一直沒有權威立法部門對道交法的相關條款有沒有如此大的“權力”進行解釋。

　　而對于強制限行是否有違物權法，法律界人士看法不一。中國消費者協會律師團團長邱寶昌曾對筆者表示：“物權法要求物盡其用，假如說一個產品價值10年，單雙號或尾號限行導致物品的價值不值10年，這實際上是資源的浪費，從經濟學角度講也不合理。”究竟該由誰作出最權威、具有法律效力的解釋?北京德潤律師事務所律師劉家輝曾經對筆者表示，應當是全國人大相關部門。

　　從污染經濟學的角度分析，對機動車等污染的治理包括政府直接控制污染，也包括政府間接控制污染，即通過激勵制度鼓勵潛在污染者不污染環境或者限制他們的污染，同時通過政府形成污染權市場。倫敦等國際化大都市收擁堵費治堵、治污不假，但倫敦沒有采取行政強制手段限行，倫敦的公交供給能力也能比較好地滿足人們的出行需求。因此，有關部門應當充分考慮到征收擁堵費或排污費、提高中心城區停車費等市場化治堵、治污手段與行政強制手段并用可能存在的民意反感。

　　在筆者看來，未來北京等國內大城市的治堵、治污手段只有市場化這華山一條路，強制限行等存在法律爭議的行政治堵、治污手段應當逐步退出。但是需要強調的是，擁堵費或排污費(稅)等市場化的治堵、治污手段的執行，應當與中國汽車稅制改革通盤整合考慮，而不是在中國汽車整體稅負畸高，結構極不合理的背景下固守頑疾，再讓地方政府以治堵、治污的名義多剪一遍車主的“羊毛”。

　　相比發達國家，中國的有車家庭在購買環節和保有環節背負的稅負在全球是數得著的。與之相反，在使用環節的稅負卻偏低，這一是不利于拉動內需;二是不易發揮使用環節稅負對治污、治堵的調控作用。從目前發達國家汽車稅收制度看，普遍遵循“購買低稅負，使用高成本”的原則。因此，逐步加強對保有和使用環節的調節力度，而減輕購買環節的稅負，應成為中國汽車稅制改革的重要方向之一。

　　另外一個值得思考的方向是如何讓承受越來越重治堵、治污任務的地方政府從汽車稅負中獲得足夠的資金支撐。早在2011年全國兩會上，全國政協委員李書福就建議汽車消費稅應在汽車上牌時由當地政府征收留用，這樣地方政府將有專款用于道路修建和停車場建設，從而有利于解決停車難和交通擁堵問題。應當說這一建議有其合理性。權威數據顯示，今年7月份國內消費稅收入601億元，同比減少11億元，下降1.8%，而車輛購置稅“逆水行舟”，為219億元，同比增長20.5%。但是，如何更有針對性地保證車主繳納的這些稅款用于治堵、治污值得深思。這離不開中國汽車稅制深層次的改革。

　　未來，中國汽車稅制應當變得更加聰明，更加有利于汽車產業與汽車社會的和諧發展，讓多開多繳稅、少開少繳稅的理念深入人心，為治堵、治污發揮更大的作用，這是一個比收不收擁堵費或排污費(稅)更重要、更艱巨的任務。

　　在地方治堵、治污的過程中，還應高度重視程序正義的重要性。例如，對一些涉及民生利益的焦點問題，政府應盡可能遵循“有限政府”的原則，盡可能利用市場手段和社會管理創新解決問題，即使出發點是好的，也不宜大包大攬，可以利用聽證會等民主方式。

　　此外，還應盡可能利用地方立法的形式推動治污、治堵進程，少用行政命令。地方迫切需要根據實際情況，進行相對獨立的地方大氣污染防治立法，而地方科學立法、民主立法、開門立法的博弈過程，會使地方法規與全國性法律形成統一和銜接，盡可能地減少行政治堵的負面效應。

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