留用比例在政策文本上是15～25%。它不是100%的合理性在于：農地須經過整理和市政配套才能轉化為非農用地。而每畝土地的轉化成本大約需要20～30萬元之間。一般而言，尤其在當時，農民沒有能力和財力：參與這一過程。因此，認為這一比例是可以接受的。

　　而具體到每一次征地的留用比例是多是少，往往取決于鄉鎮政府和村組代表的談判能力。而正是這種談判能力替代明確的條文規定的做法，在加強村組土地產權地位的同時也進一步加劇了留用土地權利主體多元化的趨勢。留用地主體

　　農村土地歸生產隊所有，這在南海地區是非常明確的。之后推行合并生產隊，將土地所有權上收到村民小組一級。但在農地時期，村級組織是沒有土地的，這一點官員和農民同樣都十分清楚。但征用組社土地返還留用的時候，政府卻有明確規定多少要留給村委會，另多少留給村民小組或生產隊。這種做法是對土地所有權的一次重大改變，它直接改變了土地權益的分配格局和分配方式，同時也間接地改變了農村政治權力的結構。有關這一點，后文將給出詳細的論述。

　　這種土地所有權主體的改變雖然沒有堅實的法律的根據，但總的來說，土地留用制度的實行，農民是受益者，而地方政府也承擔了一定的風險，農民選擇認同而不是對抗是非常理性的。農民接受這種辦法的另一個原因是公益事業用地要由村委會統一來做。公共設施、敬老院、小學等都是村委會搞起來的。搞配套、籌錢，村委會比村小組、生產隊有優勢。另外，留用地的比例是一個軟指標，村級組織的談判能力為他們多贏得了一些留用地的份額，這一切都使當地農民選擇認同而不是抵制。所有權性質

　　留用地的性質是屬于國有還是集體所有是完全不同的。首先是期限，國有土地有使用期，使用期結束后歸國家所有。而集體用地沒有年限，可以傳之子孫。其次是稅費標準不一樣，國有土地和集體非農建設用地辦證所需繳納的稅費是不一樣的，前者要貴很多。留用地的集體性質使南海的農民不論是在經濟實惠上還是補償心理上都保持著比較其他地區農民的優勢。

　　南海政府在非農用地的土地性：質上表現出很大的靈活性。一方面，因為相對于國家而言，地方政府和農民的利益是一致的。另一方面，也表現出政府的長期發展眼光而不是涸澤而漁的短期行為。當然理性地分析，這也是與土地財政的發展階段密切相關的。三、非農地的經營與集體經濟組織的重建政府的角色

　　發展經濟、維護社會穩定和提高人民的生活水平是政府最主要的目標。要實現這些目標，盡可能多地占有、支配資源就不僅是一種愿望，更是一種必需。而土地無疑是城市化、工業化過程中，升值潛力最大、最具價值的資源。于是，政府從土地人手主導實施一系列的改革和制度創新，切中了問題的關鍵。

　　同樣是創建土地財政，南海的做法立足于發展，立足于長遠。它不像其他地方那樣簡單地采取“一征二賣三收費”的方式。那里短期實現了政府收入的最大化，但換來的是長期與失地農民的緊張關系和巨大的社會壓力。當他們發現發展后勁不足時，寶貴的土地資源已經很少了。南海地區采取“放水養魚”的方式，雖然一次性土地轉讓金收入不多，但由于土地價格上的優勢，吸引到大量的優質投資。政府對土地開發、利用的稅費收入以及與土地經營相關的直接地租收入得到了長期的保證。但也正是因為政府和土地的關系更多的不是一次性的征用、拍賣關系。在土地收益分配中的長期角色決定了它對土地所有權、經營權主體——村級組織有強烈的監督、管理和控制的沖動。為了實現這一目標，它需要將壓力型體制有效地延伸到村莊一級。一方面，削弱農民的集體產權，表現為推行土地所有權單位的逐級上收;另一方面，努力將土地經營置于行政權的監督之下。

　　重塑一級組織絕不簡單。它要考慮到原有組織改造的成本和在利益調整過程中所面臨的反對意見。但在財政壓力很小又是多贏的環境下，在政治權力上處于強勢的一方——政府的意志還是比較容易得到貫徹的。因為弱勢的一方——農民很難洞察到發展進程中將要出現的問題，尤其是在當地農民的生活得到大幅改善之后，權利意識并沒有相應的提高。只要不出現二十世紀八九十年代那種村集體投資大量失敗的惡性事件，農民似乎并沒有積極維權的動力，而只是處于消極反應的狀態之中。

　　土地關系決定了農村最根本的利益分配格局。而利益作為塑造政治行為的主要動力，對治理結構的樣態具有決定性的作用。南海村民自治實施較晚，又缺乏自主發展的空間。結果是農民缺乏利益表達機制，村委會未形成社區權威，這一切都決定了他們不可能對政府權力提出挑戰。土地利用方式的改變和組織因應

　　在現有的技術一資本約束下，對小塊、零碎的土地采取家庭承包經營，事實證明是有效的。但是隨著留用地政策的推行，原來的農地轉向二三產業的開發和利用，顯然有一定規模、相對集中的土地會更有優勢。因此，隨著土地用途的改變，土地有集中利用的內在驅動力。根據產權理論，土地相對價格的大幅提升使明晰土地產權成為一種可能。因為倍增的土地收益足以補償新增對產權界定和保護的成本。而一旦土地產權明確之后，就可以利用市場這個強大的資源配置器去優化組合，高效地利用土地資源，獲得更高的資本回報。

　　土地產權的村組所有、家庭經營和非農土地經濟集約化之間的矛盾在南海出現以后，可以想見的解決方案有兩種。一是明晰產權，用現代企業制度去整合土地資源。二是提升所有權單位，利用原有的農村組織去行使土地權利。搞農業可以一家一戶，搞工業則不行。如果不明晰土地產權，產權不完整，使用、買賣、轉讓就不能利用市場這個強大的資源配置器去優化配置。但是由于土地正式制度的障礙，極高的交易成本阻礙了市場配置留用地可能。此時后一種次優的選擇成為了現實。政府通過政治方式，靠行政組織去整合資源，重建農村經濟組織。當然這一抉擇也包含了政府自身利益的考慮。土地產權的集體化——上收和并社和村組征地。

　　在土地承包時期，村一級沒有土地，這是不爭的事實。在政府的推動下，村委會以各個時期政府征地補償款的金額為參照，以大致相當的金錢代價將之前實際由農民使用的土地收買，逐步將非農建設用地集中到了集體手中。