第一章 公安機關的性質(zhì)職能和宗旨

　　第一節(jié) 公安機關的建立與發(fā)展

　　我國公安機關和人民警察是與世界警察相聯(lián)系的，今天的警察是與歷史的警察相聯(lián)系的。因此，要想深刻地認識我國公安機關和人民警察，就必須了解世界的警察，了解警察的歷史。

　　一、警察的起源和本質(zhì)A

　　(一)警察的起源

　　1.警察的含義。警察是具有武裝性質(zhì)的維護社會秩序、保衛(wèi)國家安全的國家行政力量。

　　“警察”的這一概念包含兩層意思：一是警察的性質(zhì)，即武裝性質(zhì)，國家治安行政力量;二是指出了警察的任務，即維護社會秩序，保衛(wèi)國家安全。

　　世界各國都擁有自己的警察力量。現(xiàn)今世界上的各個國家和地區(qū)，不論其大小、貧富、強弱和社會制度如何，有的國家甚至不設軍隊，但都毫無例外地建有自己的警察機構(gòu)，設置專職的警察力量。

　　2.警察的起源。警察是一個歷史范疇，是人類社會一定歷史階段上的產(chǎn)物。警察和警察機關不是從來就有的，也不是永世長存的，它是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也必將隨著國家的消亡而消亡。

　　原始社會沒有警察。在原始公社時期，社會結(jié)構(gòu)是以血緣親族為基礎的氏族公社。在經(jīng)濟上，由于生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)資料歸全體氏族成員所有，人們共同勞動，平均分配勞動產(chǎn)品，沒有剩余產(chǎn)品和私有財產(chǎn)，沒有盜竊財物的犯罪行為，因而也就沒有必要設置保護財物的警察。在政治上，氏族公社的酋長實行選舉制或禪讓制，領袖是在同自然斗爭中享有威信的人們中形成的，因而也就不存在爭權(quán)奪位的政治問題和反對統(tǒng)治關系的犯罪，顯然也沒有必要設置保護統(tǒng)治關系的警察。

　　警察是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。原始社會末期，由于生產(chǎn)力的發(fā)展，出現(xiàn)了私有制，社會由此分裂為相互對立的階級。在階級矛盾發(fā)展到了不可調(diào)和的時候和地方，就產(chǎn)生了國家這樣一種維護階級統(tǒng)治的政治形式。有了國家，同時也就有了警察。國家是維護統(tǒng)治階級利益的暴力組織，而警察則是這個組織中執(zhí)行國家專政職能的工具。當然，警察的產(chǎn)生還與社會的多種矛盾相聯(lián)系，如統(tǒng)治階級內(nèi)部，當權(quán)者為了對付政敵，也直接需要警察力量。所以，決定警察必要性的直接因素是由社會矛盾引起的犯罪、對抗沖突和社會秩序問題。總之，警察是伴隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。正如恩格斯所指出的：“警察是和國家一樣古老的。”因為“國家是不能沒有警察的。”

　　警察的產(chǎn)生，需要具備如下條件：

　　第一，生產(chǎn)力的發(fā)展、私有制的產(chǎn)生，是警察產(chǎn)生的經(jīng)濟條件。

　　第二，階級矛盾和統(tǒng)治階級內(nèi)部矛盾的不可調(diào)和性，是警察產(chǎn)生的階級條件。

　　第三，維護統(tǒng)治秩序與懲罰犯罪的客觀需要，是警察產(chǎn)生的社會條件。

　　第四，國家機器的形成，是警察產(chǎn)生的政治條件。

　　3.警察的發(fā)展。(1)古代警察。在奴隸社會、封建社會中，沒有專門的警察機關，也沒有專職的警察隊伍，警察的職能是由軍隊、監(jiān)獄或地方的行政官吏分別掌管的。這種在奴隸社會和封建社會中執(zhí)行警察職能的機構(gòu)與官吏，稱為古代警察。古代警察有如下特點：第一，軍警不分，警政合一。警察的職能尚未能集中于一個統(tǒng)一的專門機關，軍隊、行政機關、審判機關是合而為一的。第二，古代警察行使職權(quán)，在法律上是極不嚴格的，神的、皇帝的或長官的意志起決定作用。第三，私刑、私獄普遍存在。奴隸主對奴隸、莊園主對農(nóng)奴、族長對同宗族的人有權(quán)使用私刑。(2)近代警察。近代警察是適應資本主義制度需要而建立起來的專門執(zhí)行警察職能的機構(gòu)和官吏。近代警察發(fā)端于西歐，是資本主義發(fā)展的產(chǎn)物，是社會生產(chǎn)力迅速發(fā)展和社會分工日益細密的必然結(jié)果。近代警察首先是在歐洲資本主義較為發(fā)達的國家建立起來的。這是因為在這些國家，資本使社會形成無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級兩大對立的階級，資產(chǎn)階級為了維護自己政治上的統(tǒng)治和經(jīng)濟上的殘酷剝削，必然要強化警察職能;資本主義商業(yè)的發(fā)展，使城市經(jīng)濟生活和社會生活復雜化，城市需要專業(yè)警察的有效管理;資本主義的生活方式，毒化了社會風氣，社會犯罪空前增長;城市貧民的赤貧化，擴大了鋌而走險者的隊伍。為了維護社會秩序，對付犯罪，需要建立專職的警察隊伍。建立近代警察制度較早的國家是法國。1789年法國資產(chǎn)階級革命推翻了國王路易十六的統(tǒng)治，建立了資產(chǎn)階級政權(quán)，根據(jù)制憲會議的決定，建立了保安官制度，即實行了資產(chǎn)階級共和國的警察制度。在每個縣設置了保安官，負責轄區(qū)的治安秩序。這時，警察不但與軍隊，而且與審判機關都有了區(qū)別。1790年根據(jù)《人權(quán)宣言》建立了市政警察。1801年拿破侖執(zhí)政，建立了巴黎警察總局。英國在中世紀就建有治安法官制度。針對資本主義社會階級矛盾的日益尖銳和治安問題的嚴重化，1829年英國首相威寧頓公爵說：“一個政權(quán)要依靠軍隊來維護國內(nèi)秩序是很危險的，應組建一支不同于軍隊的、集中的、有力的警察隊伍。”同年，通過了《警察法》，并由羅伯特·庇爾建立了首都倫敦警察廳。此后，資產(chǎn)階級國家紛紛實行警察行政。美國仿效英國，日本仿效法國建立了本國的近代警察制度。世界各國警察，由于受英、法兩國警察制度的影響，形成了兩種不同的警政管理體制：以英國為代表的，警察受地方政府領導，中央政府只起監(jiān)督作用——地方自治制;以法國為代表的，警察由中央政府統(tǒng)一領導——中央集權(quán)制。中國的近代警察是帝國主義入侵中國之后的產(chǎn)物。清政府看到帝國主義的警察是統(tǒng)治人民的有效工具，便開始效仿。1898年，湖南巡撫陳寶箴在長沙成立“湖南保衛(wèi)局”，這是中國歷史上最早的專職警察機構(gòu)。此后，清政府先后在保定、天津等地創(chuàng)辦“巡警局”、“警務學堂”、“巡警學校”。1905年，清政府為了維護其搖搖欲墜的反動統(tǒng)治，統(tǒng)一控制和領導全國的警察機構(gòu)，在北平建立“巡警部”。這是清政府的中央警察機關，也是中國歷史上第一個全國性的專職警察機構(gòu)。1912年中華民國成立后，南京臨時政府將“巡捕”和“巡警”改為警察。1927年，蔣介石為了殘酷鎮(zhèn)壓革命活動，迫害共產(chǎn)黨人和革命群眾，維護國民黨的反動統(tǒng)治，不惜耗資擴充警察機構(gòu)，設立“內(nèi)政部警政司”，把各省、市、縣的警察機關改為“公安局”。1946年，設立“內(nèi)政部警察總署”，各省、市、縣警察機關改為“警察局”。舊中國近代警察的歷史，是軍警特結(jié)合在一起，鎮(zhèn)壓革命、迫害人民的歷史。

　　近代警察與古代警察有以下幾點區(qū)別：

　　第一，近代警察的職能是獨立的，警察職能主要集中于警察 機關。古代警察的職能尚未能集中于一個統(tǒng)一的專門機關，而是由行政官吏、軍隊、審判機關分別行使的。

　　第二，近代警察從中央到地方形成專職的警察隊伍，成為國家龐大的專政工具之一，行使專門職權(quán)。古代警察則軍警不分，警政合一，沒有專門的組織。

　　第三，近代警察強調(diào)了法制。警察機關的建立、體制及職權(quán)，均以憲法或法律為依據(jù)。古代警察執(zhí)法極不嚴格，私刑普遍存在。 第四，近代警察有統(tǒng)一的制式服裝，古代警察則沒有專門的服裝。

　　(二)警察的本質(zhì)和基本職能

　　1.警察的本質(zhì)。世界各國盡管社會制度不同，警察的階級基礎和政治屬性不同，管理體制、機構(gòu)設置和種類各異，但是，它們的本質(zhì)是共同的：警察是國家政權(quán)中按照統(tǒng)治階級意志，依靠暴力的、強制的、特殊的手段維護國家安全與社會秩序的武裝性質(zhì)的行政力量。

　　警察有如下本質(zhì)特征：

　　第一，鮮明的階級性。警察是國家機器的重要組成部分，是階級專政的重要工具。警察必須與國體一致，必須與政體一致。

　　第二，手段的多樣性。警察是擁有武裝強制力、行政強制力和特殊手段的行政力量。警察機關為了完成法律賦予自己的職責，保障強制力的權(quán)威性，配有一定的武器和械具，成為一支重要的具有武裝性質(zhì)的行政力量。

　　第三，任務的廣泛性。警察所擔負的任務十分廣泛，包括維護國家安全、社會穩(wěn)定和公民的利益，為社會提供全面的治安保障。

　　2.警察的基本職能。警察的職能，是指警察的社會效能和作用。警察的職能是由國家的職能決定的。警察不僅是國家實行階級專政的工具，而且是國家管理社會的行政機構(gòu)。因此，警察具有階級性和社會性相統(tǒng)一的特點。警察的階級性表現(xiàn)在它的政治鎮(zhèn)壓職能上;警察的社會性表現(xiàn)在它的社會管理職能上。警察的政治鎮(zhèn)壓職能和社會管理職能，構(gòu)成了警察的基本職能。

　　政治鎮(zhèn)壓職能，是指警察使用暴力，對威脅統(tǒng)治階級的政治統(tǒng)治與國家安全的政治勢力實行鎮(zhèn)壓。警察的這一職能，具有鮮明的政治性和強烈的階級性。

　　社會管理職能，是指警察運用行政管理的手段，維護一定社會制度下的社會秩序。警察的這一職能，具有廣泛的社會性和群眾性。

　　警察的這兩種職能，都是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，兩者相互依存，相輔相成。警察的政治鎮(zhèn)壓職能是社會管理職能的前提，社會管理職能是政治鎮(zhèn)壓職能的基礎。但是，警察的這兩種職能并非處于同等地位，政治鎮(zhèn)壓職能通常置于首要地位，因為有了鞏固的政治統(tǒng)治，才能按照統(tǒng)治階級的意志行使管理職能。

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