命題切入點二:讓城市生活更美好

　　聯合國人居組織1996年發布的《伊斯坦布爾宣言》強調：“我們的城市必須成為人類能夠過上有尊嚴、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方。”這意味著城市化不但要看城市發展的速度，還要看城市發展的質量。不能僅僅將人口居住在城市稱為城市化，還要以這些人的生活水平、生活質量來衡量城市化。

　　一、現存問題

　　隨著城市規模的日益擴大，現代大中城市普遍存在著人口增多、用水用電緊張、交通擁堵、環境惡化等社會問題，以及由上述問題引起的城市人群易患的身心疾病。而這些問題和矛盾又在一定程度上制約了城市的發展，加劇了城市政府的負擔，使城市政府陷入了兩難困境。根據世界城市發展的一般歷程，城市發展的過程大致可分為四個階段，即城市化、郊區化、逆城市化、再城市化。在城市化發展階段，如果人口的過度集聚超過了工業化和城市經濟社會發展水平，就會發生某些發展中國家出現的“過度城市化”現象，產生一系列被稱為“城市病”的矛盾和問題，主要表現在以下幾個方面：

　　第一，人口膨脹。大型城市通常對人口具有強大的集聚作用，而人口的快速集聚也成為各大城市發展的重要動因之一。在人口快速集聚的過程中，一旦城市建設和管理跟不上迅速增長的需求，導致各類城市基礎設施的供給滯后于城市人口的增長，就會引發一系列的矛盾，出現環境污染、就業困難、治安惡化等城市病。例如，19世紀末前后，英國城市人口急劇膨脹，造成住房短缺，貧民窟比比皆是;公共衛生設施奇缺，空氣及水源污染嚴重，環境惡劣;就業競爭激烈，工人處境艱難;犯罪率居高不下等。又如拉美地區，在20世紀中葉進入工業化發展階段后，城市人口迅速集聚，城市化水平(城市人口占總人口的比重)甚至超過發達國家，出現城市化速度大大超過工業化發展速度的“過度城市化”(或稱為“超前城市化”)。

　　第二，交通擁堵。交通問題一直是大城市的首要問題之一。迅速推進的城市化以及大城市人口的急劇膨脹使得城市交通需求與交通供給的矛盾日益突出，主要表現為交通擁擠以及由此帶來的污染、安全等一系列問題。

　　第三，環境污染。近百年來,以全球變暖為主要特征,全球的氣候與環境發生了重大的變化:水資源短缺、生態系統退化、土壤侵蝕加劇、生物多樣化銳減、臭氧層耗損、大氣化學成分改變等。根據政府間氣候變化委員會的預測,未來全球將以更快的速度持續變暖,未來100年還將升溫1.4℃～5.8℃,對全球環境產生更嚴重的影響,比如農作物將減產、病蟲害發生頻率和危害速度將明顯增加、水資源短缺將惡化等。環境污染使得城市從傳統公共健康問題(如水源性疾病、營養不良、醫療服務缺乏等)轉向現代的健康危機,包括工業和交通造成的空氣污染、噪音、震動、精神壓力導致的疾病等。環境污染對城市經濟的影響是很大的,世界銀行曾對此作出過估算,認為由于污染造成的健康成本和生產力的損失大約相當于國內生產總值的1%到5%。

　　第四，資源短缺。我國每由農村向城市遷入一個居民，其人均能耗就要提高三倍。因為我國大部分農村還處在傳統耕作方式和循環經濟中。我國的農業還不是化學農業和能源農業，還屬于勞力農業。農民進城后，住宅要供熱、出門要坐車、工作要耗能，能耗需求將大大增加，這成為一個非常典型的問題。另一方面，我國能源結構也面臨很大約束，西方發達國家能夠把溫室氣體排放減下來的一個重要原因就是用石油和天然氣代替煤，而產生同樣的能量，石油比煤的二氧化碳排放少40%～50%;如果用天然氣代替石油，又可在此基礎上再減少二氧化碳排放40%～50%。而我國的能源結構特征是缺氣少油富煤，所以，我國城市化進程加快后馬上就面臨石油依賴的問題。我國從1993年對石油進口的零依賴，到今天近60%的石油來自進口，這種快速轉換在世界歷史上也是罕見的。

　　第五，水資源危機。我國人均水資源量約為2200立方米，與聯合國的貧水線標準相當，而且水資源分布十分不均勻。我國西南的人口約占全國五分之一，卻擁有全國60%的水資源;華北地區人口占全國的四分之一，而人均水資源僅有500立方米，天津市的人均水資源只有400立方米。再加上我國的水污染情況嚴重，資源性缺水與水質性缺水同時存在，而且水質性缺水更為普遍和突出。城市所面臨的水危機，會直接妨害我國的城市化與經濟發展。可以說，水危機與能源危機所造成的影響同樣嚴重。

　　第六，耕地問題。我國城市的空間分布與優質耕地分布大部分是重合的。我國城市發展最快的地區是沿海地區，60%以上的中西部流動人口都涌向沿海城市。沿海的土地，在山東一年可以種一季半或者兩季糧食;再往南的江蘇、上海、浙江、福建、廣東，一年可以種植兩到三季糧食，這些地區一畝耕地的糧食產出相當于黑龍江或西北的三畝耕地。但是我國的城市密集區主要分布在這些地區。所以，我國城市的擴張與土地資源或糧食生產能力保護的矛盾非常突出。例如，成都大平原的土地非常肥沃，是戰略耕地資源，但是那里的城市化進程現在也很快。另外，我國在耕地保護方面還存在著一些特別危險的傾向。

　　二、主要原因

　　一是資源過度集中。中國的資源配置都是跟著政治權力走的，政治權力集中造成了資源和利益的集中，然后跟著是人口的集中，大城市往往具有比中小城市更好的基礎設施條件、更大的市場、更高的收入和更多的就業機會，因而具有不可抗拒的集聚功能和高度的競爭性、流動性、擴張性。人、財、物等生產要素不斷向大城市集聚，必然導致城市規模越來越大，交通擁堵、人口膨脹、資源短缺、環境污染、生態惡化等方面的壓力越來越大，各種“城市病”隨之產生。資源過度集中的直接后果就是區域發展不平衡，城市無法再負荷過多人口。

　　二是城市規劃不合理。以北京為例，單一市中心，圍繞它攤大餅式的規劃，注定了城市擁堵的命運。早在6年前，北京市交通委員會在其年度工作會議上就明確指出，北京的交通問題是“城市化、現代化、機動化進程中多重矛盾產生的，根本問題是城市規劃的問題”。當時北京已形成了回龍觀、天通苑、望京3個規模巨大的“住宅城”。這些不斷出現的超大規模的“住宅城”已成為制造交通擁堵的源頭，由于“住宅城”的就業功能、成熟城市配套等功能區布局的缺乏，致使大量人口每日如潮水般在城郊之間奔涌。在中小城市，人們每天平均出行距離為1.5公里～2公里，而在北京，這個數字已超過10公里，而且每年還在遞增。出行距離增加后，按人均每天出行2.5次計算，人們對交通的需求量成倍增長，導致政府投入無法滿足需求。

　　三是公共設施跟不上。醫院、學校、垃圾處理場等設置跟不上城市和人口擴張速度，“看病排號，上學排隊，商場上廁所都得等幾分鐘，誰能舒服呢?”此外，學校、醫院等優質公共資源集中在中心城區，郊區配比很少，例如天津好的中小學教育資源都集中在和平區，很多人雖然居住在郊區，但依然想方設法將孩子送入和平區的學校，而因為校車、公交等公共服務跟不上，家長每天必須開車接送，交通需求量暴增，尾氣污染嚴重。

　　四是盲目發展汽車工業、房地產開發，片面追求經濟效益，忽視社會效益。在北京，2010年以來小汽車以每天2000輛的速度增加，而新的汽車生產基地仍在投產。而在各大城市，近年來房地產開發均出現高速增長，且從市中心逐步向郊區擴張，卻沒有人監管城市發展的失控，最終造成了整個城市效率低下。一些專家指出，中國實際不需要那么多的大城市，出現這么多大規模的城市，實際是資源畸形配置、不講究科學發展的結果，現在我們開始為此付出代價。

　　三、對策建議

　　第一，確立政府信息公開原則，促進政府觀念的轉變。首先，要敢于公開。摒棄封建官本位意識,克服封建思想,杜絕“暗箱操作”,樹立服務理念。變不主動公開為主動公開,可以公開的一律公開,在實際工作中認識到信息公開的重要性,政府決策的失誤大都是信息不公開造成的,政府活動的每一次失誤也是由于政府信息公開的程度不夠所致。其次,要及時公開。保證媒體及時準確獲得信息，條例規定政府公開信息必須準確、及時，這和媒體報道信息的要求是一致的。第三,要全面公開。不全面,老百姓容易誤解,由于政府掌握的信息不夠全面,對事態的預測和掌握程度不夠,未免帶來一些錯誤,政府應該勇于面對錯誤,及時糾正,而不是遮掩和推脫。第四，要真實公開。不得欺騙老百姓，堅決杜絕以往政府官員隱瞞事件真相的做法，客觀真實地報道公開相關事件真相。

　　第二，擴大政府信息公開范圍，促進政府與社會公眾的信息互動。政府與社會公眾的信息互動一般包含兩個方面：凡是社會公眾想了解政府信息內容，只要不違反保密法律，政府就有義務提供;凡是政府掌握的對決策產生影響的社會公眾信息，也應當主動公開。因此，政府信息公開的范圍必須加以擴展：打破過去的時間和空間界限，打破過去政府信息公開的自上而下的逐級下傳模式，實現政府信息公開的網絡化模式，提高政府內外溝通的效率。行政機關行政行為全過程信息，特別是行政決策信息需要及時予以公開，同時加強政府信息公開的系統性、針對性。有關行政會議主題及決議的內容和行政機關及其工作人員的活動情況，應當允許新聞媒介依法采訪、報道和評論，反映社會公眾的要求與呼聲;另外，要將行政立法以及行政機關作出影響公民權利、義務的行政決策的依據、標準、條件等依法公布，并便于公眾查閱、復制。

　　第三，拓寬政府信息公開渠道，更多地賦予民眾政府信息請求權。我國的政府信息公開多局限于辦事制度公開，因此，其公開形式基本上是主動的政府公開，這對老百姓了解政府工作、維護自身合法權益固然發揮了很大的作用，但由于沒有固定的公開形式，使辦事制度公開的宣傳受到了一定的限制。尤其是隨著時間的推移和政府推動力度的下降，老百姓了解辦事制度公開的渠道不暢可能會逐步明顯。應拓寬政府信息公開渠道，更多賦予公民政府信息請求權。從規范化與制度化的角度考慮，在國家一級對國務院公報進行充實或出版專門的部門公報，對各個部門的辦事制度進行發布;在各個地方，也應以較大的市為單位出版類似的政府公報，公開政府機關的辦事制度。積極建設電子政府，通過先進的現代信息和通訊技術，采用不同的信息服務設施，使公眾在更方便的時間、地點，通過更便捷的途徑，提供自動化的信息及其他服務，從而提高行政效能，改變行政機關與公眾傳統的交流方式，朝著全方位的服務方向發展，建構一個更富效率、更負責任和更有服務品質的政府。加快政府網站建設，發揮行政管理資源優勢，努力構建覆蓋全國的政府信息網絡，建立政府與公眾有關政府信息的互動回應機制，提高政府的反應能力和社會回應能力，擴大公眾的參與程度。同時，以此擴大信息發布的范圍，增加信息覆蓋和擴散的渠道。政府信息公開并不是沒有成本的一項制度，通過網絡進行政府信息公開，可以極大地降低政府信息公開的成本。

　　第四，提高依法行政水平，提供政府信息公開制度保障。我國建設服務型政府，構建社會主義和諧社會，最重要的就是要提高國家法治的水平，確保政府守法，防止行政權的濫用是重中之重。《政府信息公開條例》雖然出臺了，但關鍵還在于政府自覺地去執行，如果政府不守法，任何一部行政法律都會失去其存在的本意。同時，公民也要提高自身的法制意識，依法行使對政府信息公開條例的實施的監督權和參與權，使我國的政府信息公開條例得到有效的貫徹和運行。此外，還應通過有關監督法律規范的制定，提高新聞監督的法律效力，保證新聞媒介對政府信息的報道權以及公眾對政府公開信息的評論權，這也是保證公眾信息自由權，實現政府信息公開的重要方面。

　　完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

　　推進城市建設管理創新。建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。建立和完善跨區域城市發展協調機制。

　　推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。

　　——摘自黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》

　　優化城市化布局和形態。按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，緩解特大城市中心城區壓力，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能，推進大中小城市基礎設施一體化建設和網絡化發展。

　　加強城鎮化管理。把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。特大城市要合理控制人口規模，大中城市要加強和改進人口管理，繼續發揮吸納外來人口的重要作用，中小城市和小城鎮要根據實際放寬落戶條件。

　　增強城鎮綜合承載能力。堅持以人為本、節地節能、生態環保、安全實用、突出特色、保護文化和自然遺產的原則，科學編制城市規劃，健全城鎮建設標準，強化規劃約束力。合理確定城市開發邊界，規范新城新區建設，提高建成區人口密度，調整優化建設用地結構，防止特大城市面積過度擴張。預防和治理“城市病”。

　　加大保障性住房供給。強化各級政府責任，加大保障性安居工程建設力度，基本解決保障性住房供應不足的問題。多渠道籌集廉租房房源，完善租賃補貼制度。重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。加快各類棚戶區改造，規范發展經濟適用住房。建立穩定投入機制，加大財政資金、住房公積金貸款、銀行貸款的支持力度，引導社會力量參與保障性住房建設運營。加強保障性住房管理，制定公平合理、公開透明的保障性住房配租政策和監管程序，嚴格規范準入、退出管理和租費標準。

　　——摘自《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》,有刪節

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