事件七 達(dá)爾富爾問題
一、達(dá)爾富爾問題的由來(lái)
達(dá)爾富爾地區(qū)位于蘇丹西部，自北至南依次與利比亞、乍得、中非等國(guó)毗鄰，面積50多萬(wàn)平方公里，人口600多萬(wàn)。達(dá)爾富爾地區(qū)包括三個(gè)州，即北達(dá)爾富爾州、西達(dá)爾富爾州和南達(dá)爾富爾州。這里居住著包括阿拉伯人、富爾人和黑人等80多個(gè)部族，其中信奉伊斯蘭教的阿拉伯人多居住在北部，而信奉基督教的土著黑人則住在南部。達(dá)爾富爾足蘇丹經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最落后的地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用穸鄰氖录彝バ竽翗I(yè)。
達(dá)爾富爾地區(qū)曾經(jīng)雨水豐沛、土地肥沃。20世紀(jì)六七十年代，隨著人口膨脹、放牧過(guò)度，這里的荒漠化現(xiàn)象不斷加劇，慣于逐水而居的阿拉伯牧民被迫南遷，并因爭(zhēng)奪水草資源與當(dāng)?shù)睾谌瞬柯浒l(fā)生沖突。由于長(zhǎng)期以來(lái)達(dá)爾富爾地區(qū)部族間的武裝沖突不斷，致使該地區(qū)的許多地方一直處于無(wú)政府的混亂狀態(tài)。
歷史上，由于蘇丹邊界是十九世紀(jì)歐洲列強(qiáng)瓜分非洲和實(shí)行殖民統(tǒng)治時(shí)人為劃定，達(dá)爾富爾地區(qū)不少部落曾被劃到不同的國(guó)家，因而該地區(qū)的部族與周圍鄰國(guó)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。近年來(lái)，隨著達(dá)爾富爾地區(qū)石油等礦產(chǎn)資源不斷被開發(fā)，部族之間為爭(zhēng)奪資源的斗爭(zhēng)日趨激烈，一些鄰國(guó)也以各種形式卷入其中。
2003年2月，達(dá)爾富爾地區(qū)黑人居民相繼組成“蘇丹解放軍”和“正義與平等運(yùn)動(dòng)”兩支武裝力量，以政府未能保護(hù)土著黑人的權(quán)益為由，要求實(shí)行地區(qū)自治，與政府分享權(quán)力與資源，并不斷攻城略地，展開反政府武裝活動(dòng)。
二、國(guó)際社會(huì)為緩解達(dá)爾富爾地區(qū)緊張局勢(shì)所作的努力
達(dá)爾富爾地區(qū)的嚴(yán)重局勢(shì)引起國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)切和擔(dān)憂，為緩解達(dá)爾富爾地區(qū)緊張局勢(shì)，包括聯(lián)合國(guó)、非盟在內(nèi)的國(guó)際組織和許多國(guó)家做了大量工作。2004年4月，蘇丹政府同達(dá)爾富爾反政府武裝組織達(dá)成停火協(xié)議，由7 000多人組成的非盟部隊(duì)隨后進(jìn)駐達(dá)爾富爾執(zhí)行維和任務(wù)。可是，由于非盟自身能力的限制、維和經(jīng)費(fèi)的缺乏，再加上來(lái)自國(guó)內(nèi)外的各種干擾，達(dá)爾富爾的穩(wěn)定問題沒有完全得到解決，局部小規(guī)模武裝沖突時(shí)有發(fā)生。非盟于2006年1月宣布，非盟部隊(duì)在3月底任期結(jié)束后將難以繼續(xù)執(zhí)行維和任務(wù)，建議把維和任務(wù)移交聯(lián)合國(guó)。聯(lián)合國(guó)隨后表示，愿意承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)。
在國(guó)際社會(huì)的積極推動(dòng)下，蘇丹政府與達(dá)爾富爾反政府武裝先后進(jìn)行了多輪談判，2006年3月10日，非盟和平與安全理事會(huì)通過(guò)決議，要求蘇丹政府和達(dá)爾富爾反政府武裝在4月底之前達(dá)成全面和平協(xié)議。5月5日，蘇丹政府與達(dá)爾富爾反政府武裝在尼日利亞首都阿布賈簽署了和平協(xié)議，從而為結(jié)束達(dá)爾富爾長(zhǎng)達(dá)3年多的流血沖突邁出關(guān)鍵的一步。根據(jù)這項(xiàng)和平協(xié)議，反政府武裝將被解散，而支持政府的民兵亦將被解除武裝。
2006年6月，由安理會(huì)l5個(gè)成員國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表組成的代表團(tuán)與非洲聯(lián)盟和平與安全理事會(huì)舉行了會(huì)談，雙方就蘇丹達(dá)爾富爾維和使命移交達(dá)成一致意見，同意在2007年1月份將達(dá)爾富爾維和使命移交給聯(lián)合國(guó)。
2006年8月31日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)了有關(guān)向達(dá)爾富爾派遣聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)的第1706號(hào)決議。蘇丹政府由于擔(dān)心某些西方國(guó)家利用聯(lián)合國(guó)部隊(duì)損害蘇丹的主權(quán)和國(guó)家利益，因此反對(duì)把維和任務(wù)移交給聯(lián)合國(guó)。
為打破僵局，有關(guān)各方進(jìn)行了密切磋商。2006年11月16日，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的安南、非盟委員會(huì)主席科納雷、聯(lián)合國(guó)安理會(huì)5個(gè)常任理事國(guó)以及蘇丹和其他一些非洲國(guó)家代表在埃寒俄比亞首都亞的斯亞貝巴舉行會(huì)議，討論達(dá)爾富爾問題。安南在會(huì)上提出了聯(lián)合國(guó)分三階段向非盟駐達(dá)爾富爾部隊(duì)提供支援的計(jì)劃：第一階段，聯(lián)合國(guó)向非盟部隊(duì)提供價(jià)值2 100萬(wàn)美元的軍事裝備和物資，并派遣近200名軍官、警官和文職官員，在非盟部隊(duì)中擔(dān)任參謀和顧問等職務(wù)；第二階段，聯(lián)合國(guó)支援非盟部隊(duì)的人員和裝備將達(dá)到一定規(guī)模；第三階段，在達(dá)爾富爾完成部署聯(lián)合國(guó)非盟混合部隊(duì)，這支部隊(duì)將由1.7萬(wàn)名軍人和3 000名警察組成，其指揮權(quán)將掌握在聯(lián)合國(guó)手中。由于各方對(duì)第一階段方案沒有分歧，方案得以順利實(shí)施。但是，由于第二階段方案涉及較大規(guī)模地部署聯(lián)合國(guó)部隊(duì)，蘇丹政府擔(dān)心國(guó)家主權(quán)和安全因此而受到威脅，便表示在一些細(xì)節(jié)問題得到澄清前，拒絕批準(zhǔn)實(shí)施第二階段方案。2007年2月，美國(guó)聲稱如果蘇丹政府仍拒絕部署聯(lián)合國(guó)部隊(duì)，美國(guó)就將實(shí)施“B計(jì)劃”，包括對(duì)蘇丹采取嚴(yán)厲制裁措施和在達(dá)爾富爾設(shè)立禁飛區(qū)等。蘇丹總統(tǒng)巴希爾則宣布，如果聯(lián)合國(guó)部隊(duì)強(qiáng)行進(jìn)駐達(dá)爾富爾，那么他將發(fā)動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)蘇丹人民進(jìn)行一場(chǎng)“抵抗外來(lái)人侵的戰(zhàn)爭(zhēng)”。
圍繞在達(dá)爾富爾地區(qū)部署維和部隊(duì)問題的爭(zhēng)議持續(xù)升溫，引起國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)切。一些國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和特使相繼訪問蘇丹，為化解危機(jī)作出努力。
2007年4月9日，蘇丹、非盟和聯(lián)合國(guó)三方代表再次在亞的斯亞貝巴舉行會(huì)議，并原則同意啟動(dòng)第二階段方案。但蘇丹仍對(duì)其中少數(shù)要點(diǎn)持保留意見。4月16日，蘇丹政府致信聯(lián)合國(guó)，確認(rèn)蘇丹全面接受向達(dá)爾富爾派駐聯(lián)合國(guó)和非盟混合維和部隊(duì)的第二階段方案，包括同意聯(lián)合國(guó)在達(dá)爾富爾地區(qū)部署武裝直升機(jī)，從而為落實(shí)第二階段方案“敞開了大門”。
蘇丹政府在一周內(nèi)立場(chǎng)發(fā)生轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素是，有關(guān)方面在一些問題上作出澄清和讓步，消除了蘇丹政府的疑慮。例如，在混合部隊(duì)的組成及其指揮權(quán)問題上，蘇丹方面的要求基本得到滿足，混合部隊(duì)最高指揮官將由非洲人擔(dān)任，其大多數(shù)成員也將來(lái)自非洲國(guó)家。蘇丹曾擔(dān)心混合部隊(duì)將利用其所配備的攻擊直升機(jī)介入當(dāng)?shù)貨_突甚至“拉偏架”。為此，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文親自向蘇丹領(lǐng)導(dǎo)人保證，這些攻擊直升機(jī)將只用于保護(hù)維和人員安全。此外，中國(guó)政府的不懈努力也對(duì)促成蘇丹接受“安南方案”起到了積極作用。達(dá)爾富爾問題出現(xiàn)以來(lái)，中方一直通過(guò)元首互訪、派遣特使、通電話、互致信函以及在聯(lián)合國(guó)等場(chǎng)合開展協(xié)調(diào)等各種途徑與各方溝通，縮小立場(chǎng)分歧，推動(dòng)平等對(duì)話。由于中國(guó)發(fā)揮了重要的作用，蘇丹方面才原則接受了安南三階段維和方案，并表示愿在此問題上進(jìn)一步顯示靈活。第二階段方案的啟動(dòng)將對(duì)達(dá)爾富爾地區(qū)的安全形勢(shì)產(chǎn)生積極影響，有利于穩(wěn)定當(dāng)?shù)鼐謩?shì)，為在那里實(shí)現(xiàn)持久和平帶來(lái)希望。但由于達(dá)爾富爾地區(qū)的種族矛盾和部族矛盾根深蒂固，很難杜絕因爭(zhēng)奪利益而爆發(fā)的小規(guī)模武裝沖突，指望在短期內(nèi)使安全狀況得到實(shí)質(zhì)性改觀不太現(xiàn)實(shí)。還有一些分析人士指出。蘇丹政府接受“安南方案”和執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)有關(guān)決議，有利于改善該國(guó)的國(guó)際形象，同時(shí)使蘇丹與某些西方國(guó)家的矛盾得到緩解，這是蘇丹政府經(jīng)過(guò)慎重考慮后作出的明智選擇。
4月23日。蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)過(guò)渡權(quán)力機(jī)構(gòu)和達(dá)爾富爾重建與發(fā)展基金會(huì)總部啟動(dòng)儀式在蘇丹首都喀土穆舉行，過(guò)渡權(quán)力機(jī)構(gòu)從當(dāng)天起開始履行職責(zé)。
6月9日，蘇丹西部達(dá)爾富爾地區(qū)反政府組織“權(quán)力與民主人民力量”同蘇丹政府代表共同簽署了《關(guān)于落實(shí)達(dá)爾富爾和平協(xié)議的政治備忘錄》，這標(biāo)志著該反政府組織正式接受和平協(xié)議。
6月12日，聯(lián)合國(guó)、非盟和蘇丹政府代表在亞的斯亞貝巴發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布蘇丹接受經(jīng)修改后的關(guān)于聯(lián)臺(tái)國(guó)與非盟向蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)派駐混合維和部隊(duì)的方案。
聯(lián)合國(guó)安理會(huì)7月31日通過(guò)第1769號(hào)決議，決定在蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)部署大約2.6萬(wàn)人的聯(lián)合國(guó)和非盟混合維和部隊(duì)，其中大多數(shù)人員將來(lái)自非洲國(guó)家。蘇丹政府已于8月1日表示接受這一決議，并將同聯(lián)合國(guó)和非盟合作落實(shí)該決議。這一事態(tài)發(fā)展表明，該決議有望成為國(guó)際社會(huì)與蘇丹政府繼續(xù)加強(qiáng)合作的新起點(diǎn)，進(jìn)而推動(dòng)達(dá)爾富爾問題的全面解決。人們有理由相信，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1769號(hào)決議的通過(guò)和實(shí)施將有助于達(dá)爾富爾沖突各方盡快停止一切敵對(duì)行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)永久性停火。
三、中國(guó)的主張與建設(shè)性作用
(1)胡錦濤主席提出了處理達(dá)爾富爾問題應(yīng)遵循的四項(xiàng)原則。中國(guó)從一開始就十分關(guān)注達(dá)爾富爾問題，支持政治解決達(dá)爾富爾問題，并為此做了大量工作。胡錦濤主席曾專門致信巴希爾總統(tǒng)，呼吁蘇丹采取切實(shí)措施緩解危機(jī)。2006年11月在北京舉行中非峰會(huì)期間，胡主席會(huì)見了蘇丹總統(tǒng)巴希爾，希望蘇丹在安南方案上顯示靈話。中方還通過(guò)互訪、派特使、致函、通電話以及在聯(lián)合國(guó)等場(chǎng)合開展協(xié)調(diào)、斡旋等途徑做各方工作，縮小分歧，推動(dòng)平等對(duì)話。
2007年2月2日，胡錦濤主席在中非論壇北京峰會(huì)后的首次非洲之行中訪問了蘇丹。在與蘇丹總統(tǒng)巴希爾的會(huì)談中，胡主席提出了處理達(dá)爾富爾問題應(yīng)遵循的四項(xiàng)原則：
第一，尊重蘇丹的主權(quán)和領(lǐng)土完整。解決達(dá)爾富爾問題，必將有利于蘇丹全國(guó)民族和解進(jìn)程，有利于維護(hù)蘇丹國(guó)家統(tǒng)一，有利于地區(qū)和平穩(wěn)定。
第二，堅(jiān)持對(duì)話和平等協(xié)商，通過(guò)和平方式解決問題。有關(guān)各方應(yīng)著眼大局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，彼此尊重和照顧對(duì)方的合理關(guān)切，通過(guò)對(duì)話和談判，找到共同的利益基礎(chǔ)，推動(dòng)問題的公正持久解決。
第三，非盟、聯(lián)合國(guó)等應(yīng)在達(dá)爾富爾維和問題上發(fā)揮建設(shè)性作用。有關(guān)各方應(yīng)運(yùn)用智慧和創(chuàng)造力，提供各種協(xié)助，增強(qiáng)在達(dá)爾富爾地區(qū)維和的效能，為實(shí)現(xiàn)和平創(chuàng)造條件。中方支持政治解決達(dá)爾富爾問題進(jìn)程。
第四，促進(jìn)達(dá)爾富爾地區(qū)局勢(shì)穩(wěn)定，改善當(dāng)?shù)厝嗣裆顥l件。當(dāng)務(wù)之急是實(shí)現(xiàn)全面停火，加速政治談判進(jìn)程，吸收未簽署《達(dá)爾富爾和平協(xié)議》的派別盡快加入和平進(jìn)程。同時(shí)，確保人道主義救援物資發(fā)放到位，改善當(dāng)?shù)厝嗣裆顥l件，并在這一基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)逐步發(fā)展。
上述原則受到國(guó)際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。
(2)中國(guó)的建設(shè)性作用。蘇丹在落實(shí)安南方案第二階段上與聯(lián)合國(guó)產(chǎn)生分歧，中國(guó)適時(shí)展開外交行動(dòng)。2007年3月29日，唐家璇國(guó)務(wù)委員會(huì)見到訪的蘇丹總統(tǒng)助理納菲阿，希望蘇丹方面進(jìn)一步顯示靈活，努力改善達(dá)爾富爾人道和安全狀況。蘇方感謝中方為推動(dòng)政治解決達(dá)爾富爾問題發(fā)揮的建設(shè)性作用，強(qiáng)調(diào)重視胡主席訪蘇時(shí)提出的重要建議。中國(guó)政府特使隨即訪蘇。表示應(yīng)平衡推進(jìn)維和行動(dòng)和政治進(jìn)程，指出安南方案是目前解決問題的有效途徑，也最接近蘇丹方面的思路，希望蘇丹政府進(jìn)一步顯示靈活。這也有利于國(guó)際社會(huì)在政治進(jìn)程問題上滿足蘇方關(guān)切。與此同時(shí)，中國(guó)還與有關(guān)國(guó)家就達(dá)爾富爾問題保持溝通，敦促各方重視蘇丹關(guān)切，保持耐心，平等協(xié)商，不能一味制裁施壓。
中國(guó)及有關(guān)各方的外交努力產(chǎn)生了積極影響。2007年4月16日，蘇丹政府與聯(lián)合國(guó)、非盟就落實(shí)安南方案第二階段達(dá)成一致。安理會(huì)隨即發(fā)表新聞?wù)勗捊o予肯定。
為進(jìn)一步促進(jìn)達(dá)爾富爾問題的妥善解決，2007年5月10日，中國(guó)政府任命了非洲事務(wù)特別代表，其近期工作將重點(diǎn)圍繞達(dá)爾富爾問題展開。2007年7月31日，中國(guó)利用擔(dān)任聯(lián)合國(guó)安理會(huì)主席的有利條件，促使安理會(huì)通過(guò)第1769號(hào)決議。中國(guó)還決定向蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)派遣275人組成的工兵分隊(duì)，參與執(zhí)行安南方案第二階段計(jì)劃。
(3)中國(guó)提出“三方機(jī)制”和“雙軌”戰(zhàn)略。中國(guó)認(rèn)為，貧窮、落后是達(dá)爾富爾問題的根源，發(fā)展是持久解決達(dá)爾富爾問題的關(guān)鍵。當(dāng)?shù)厝嗣癫粌H歡迎人道援助，更渴望各方提供發(fā)展援助，幫助他們建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和完善衛(wèi)生、教育等社會(huì)服務(wù)，增加就業(yè)率。只有發(fā)展問題解決了，達(dá)爾富爾問題才能最終得到解決。中國(guó)致力于發(fā)展與蘇丹的友好合作，這種合作以互利為基礎(chǔ)，以不干涉內(nèi)政和不附加任何條件為特征，以實(shí)現(xiàn)共同發(fā)疑為目標(biāo)。中蘇合作有助于增強(qiáng)蘇丹的自主發(fā)展能力。從根本上說(shuō)有助于達(dá)爾富爾問題的解決。
中國(guó)提出“三方機(jī)制”和“雙軌”戰(zhàn)略。“三方機(jī)制”即聯(lián)合國(guó)、非盟和蘇丹政府問的協(xié)商。在i方協(xié)商的框架下。發(fā)揮非盟在蘇丹問題上的主導(dǎo)作用和阿盟的獨(dú)特作用。國(guó)際社會(huì)其他倡議、建議應(yīng)該和三方機(jī)制的主渠道一致。
“雙軌”戰(zhàn)略即著眼于和平穩(wěn)定的維和行動(dòng)與著眼于民族和解的政治進(jìn)程應(yīng)平衡推進(jìn)，兩者相輔相成，不可偏廢。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第l769號(hào)決議為實(shí)施混合維和鋪平了道路，但國(guó)際社會(huì)不應(yīng)僅止于此，還應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，推動(dòng)達(dá)爾富爾地區(qū)各派回到談判桌前，切實(shí)達(dá)成并執(zhí)行和平協(xié)議，進(jìn)而幫助蘇丹人民制定達(dá)爾富爾地區(qū)發(fā)展大計(jì)，盡早幫助蘇丹人民擺脫戰(zhàn)亂，走上和平與發(fā)展的重建之路。中國(guó)一貫主張，通過(guò)對(duì)話和協(xié)商，以政治手段妥善處理有關(guān)沖突和熱點(diǎn)問題。達(dá)爾富爾問題背景復(fù)雜，涉及部落、資源、與鄰國(guó)關(guān)系等諸多因素，解決起來(lái)需要從政治、安全、人道以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等參個(gè)方面入手，必須通過(guò)有關(guān)各方的對(duì)話和協(xié)商，尊重和照顧彼此的合理關(guān)切，才有可能彌合分歧，找到共同努力的方向。這是解決沖突的現(xiàn)實(shí)、有效的途徑。同時(shí)應(yīng)看到，解決問題是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要足夠的耐心，以避免大的波折和反復(fù)。在當(dāng)前達(dá)爾富爾問題出現(xiàn)積極跡象的情況下，制裁、施壓并不能解決問題，反而會(huì)使形勢(shì)更加復(fù)雜，向蘇丹政府發(fā)出錯(cuò)誤信號(hào)。
(4)中國(guó)關(guān)注達(dá)爾富爾地區(qū)的人道主義和安全狀況，向蘇丹政府提供了8 000萬(wàn)元人民幣的人道主義物資援助，向非盟維和行動(dòng)捐款l80萬(wàn)美元。
2007年4月，聯(lián)合國(guó)邀請(qǐng)中國(guó)向蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)派遣多功能工兵分隊(duì)，中國(guó)政府接受了這一邀請(qǐng)，315名中國(guó)首批赴蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)維和工兵分隊(duì)正在組建，將于10月初開始部署。首批赴蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)維和工兵分隊(duì)主要擔(dān)負(fù)修建機(jī)場(chǎng)、道路、橋梁、營(yíng)房、打井等27項(xiàng)具體任務(wù)。
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