事件七 達爾富爾問題

　　一、達爾富爾問題的由來

　　達爾富爾地區位于蘇丹西部，自北至南依次與利比亞、乍得、中非等國毗鄰，面積50多萬平方公里，人口600多萬。達爾富爾地區包括三個州，即北達爾富爾州、西達爾富爾州和南達爾富爾州。這里居住著包括阿拉伯人、富爾人和黑人等80多個部族，其中信奉伊斯蘭教的阿拉伯人多居住在北部，而信奉基督教的土著黑人則住在南部。達爾富爾足蘇丹經濟發展水平最落后的地區，當地居民多從事家庭畜牧業。

　　達爾富爾地區曾經雨水豐沛、土地肥沃。20世紀六七十年代，隨著人口膨脹、放牧過度，這里的荒漠化現象不斷加劇，慣于逐水而居的阿拉伯牧民被迫南遷，并因爭奪水草資源與當地黑人部落發生沖突。由于長期以來達爾富爾地區部族間的武裝沖突不斷，致使該地區的許多地方一直處于無政府的混亂狀態。

　　歷史上，由于蘇丹邊界是十九世紀歐洲列強瓜分非洲和實行殖民統治時人為劃定，達爾富爾地區不少部落曾被劃到不同的國家，因而該地區的部族與周圍鄰國有著千絲萬縷的聯系。近年來，隨著達爾富爾地區石油等礦產資源不斷被開發，部族之間為爭奪資源的斗爭日趨激烈，一些鄰國也以各種形式卷入其中。

　　2003年2月，達爾富爾地區黑人居民相繼組成“蘇丹解放軍”和“正義與平等運動”兩支武裝力量，以政府未能保護土著黑人的權益為由，要求實行地區自治，與政府分享權力與資源，并不斷攻城略地，展開反政府武裝活動。

　　二、國際社會為緩解達爾富爾地區緊張局勢所作的努力

　　達爾富爾地區的嚴重局勢引起國際社會的普遍關切和擔憂，為緩解達爾富爾地區緊張局勢，包括聯合國、非盟在內的國際組織和許多國家做了大量工作。2004年4月，蘇丹政府同達爾富爾反政府武裝組織達成停火協議，由7 000多人組成的非盟部隊隨后進駐達爾富爾執行維和任務。可是，由于非盟自身能力的限制、維和經費的缺乏，再加上來自國內外的各種干擾，達爾富爾的穩定問題沒有完全得到解決，局部小規模武裝沖突時有發生。非盟于2006年1月宣布，非盟部隊在3月底任期結束后將難以繼續執行維和任務，建議把維和任務移交聯合國。聯合國隨后表示，愿意承擔這項任務。

　　在國際社會的積極推動下，蘇丹政府與達爾富爾反政府武裝先后進行了多輪談判，2006年3月10日，非盟和平與安全理事會通過決議，要求蘇丹政府和達爾富爾反政府武裝在4月底之前達成全面和平協議。5月5日，蘇丹政府與達爾富爾反政府武裝在尼日利亞首都阿布賈簽署了和平協議，從而為結束達爾富爾長達3年多的流血沖突邁出關鍵的一步。根據這項和平協議，反政府武裝將被解散，而支持政府的民兵亦將被解除武裝。

　　2006年6月，由安理會l5個成員國常駐聯合國代表組成的代表團與非洲聯盟和平與安全理事會舉行了會談，雙方就蘇丹達爾富爾維和使命移交達成一致意見，同意在2007年1月份將達爾富爾維和使命移交給聯合國。

　　2006年8月31日，聯合國安理會通過了有關向達爾富爾派遣聯合國維和部隊的第1706號決議。蘇丹政府由于擔心某些西方國家利用聯合國部隊損害蘇丹的主權和國家利益，因此反對把維和任務移交給聯合國。

　　為打破僵局，有關各方進行了密切磋商。2006年11月16日，時任聯合國秘書長的安南、非盟委員會主席科納雷、聯合國安理會5個常任理事國以及蘇丹和其他一些非洲國家代表在埃寒俄比亞首都亞的斯亞貝巴舉行會議，討論達爾富爾問題。安南在會上提出了聯合國分三階段向非盟駐達爾富爾部隊提供支援的計劃：第一階段，聯合國向非盟部隊提供價值2 100萬美元的軍事裝備和物資，并派遣近200名軍官、警官和文職官員，在非盟部隊中擔任參謀和顧問等職務；第二階段，聯合國支援非盟部隊的人員和裝備將達到一定規模；第三階段，在達爾富爾完成部署聯合國非盟混合部隊，這支部隊將由1.7萬名軍人和3 000名警察組成，其指揮權將掌握在聯合國手中。由于各方對第一階段方案沒有分歧，方案得以順利實施。但是，由于第二階段方案涉及較大規模地部署聯合國部隊，蘇丹政府擔心國家主權和安全因此而受到威脅，便表示在一些細節問題得到澄清前，拒絕批準實施第二階段方案。2007年2月，美國聲稱如果蘇丹政府仍拒絕部署聯合國部隊，美國就將實施“B計劃”，包括對蘇丹采取嚴厲制裁措施和在達爾富爾設立禁飛區等。蘇丹總統巴希爾則宣布，如果聯合國部隊強行進駐達爾富爾，那么他將發動和領導蘇丹人民進行一場“抵抗外來人侵的戰爭”。

　　圍繞在達爾富爾地區部署維和部隊問題的爭議持續升溫，引起國際社會的普遍關切。一些國家領導人和特使相繼訪問蘇丹，為化解危機作出努力。

　　2007年4月9日，蘇丹、非盟和聯合國三方代表再次在亞的斯亞貝巴舉行會議，并原則同意啟動第二階段方案。但蘇丹仍對其中少數要點持保留意見。4月16日，蘇丹政府致信聯合國，確認蘇丹全面接受向達爾富爾派駐聯合國和非盟混合維和部隊的第二階段方案，包括同意聯合國在達爾富爾地區部署武裝直升機，從而為落實第二階段方案“敞開了大門”。

　　蘇丹政府在一周內立場發生轉變的關鍵因素是，有關方面在一些問題上作出澄清和讓步，消除了蘇丹政府的疑慮。例如，在混合部隊的組成及其指揮權問題上，蘇丹方面的要求基本得到滿足，混合部隊最高指揮官將由非洲人擔任，其大多數成員也將來自非洲國家。蘇丹曾擔心混合部隊將利用其所配備的攻擊直升機介入當地沖突甚至“拉偏架”。為此，聯合國秘書長潘基文親自向蘇丹領導人保證，這些攻擊直升機將只用于保護維和人員安全。此外，中國政府的不懈努力也對促成蘇丹接受“安南方案”起到了積極作用。達爾富爾問題出現以來，中方一直通過元首互訪、派遣特使、通電話、互致信函以及在聯合國等場合開展協調等各種途徑與各方溝通，縮小立場分歧，推動平等對話。由于中國發揮了重要的作用，蘇丹方面才原則接受了安南三階段維和方案，并表示愿在此問題上進一步顯示靈活。第二階段方案的啟動將對達爾富爾地區的安全形勢產生積極影響，有利于穩定當地局勢，為在那里實現持久和平帶來希望。但由于達爾富爾地區的種族矛盾和部族矛盾根深蒂固，很難杜絕因爭奪利益而爆發的小規模武裝沖突，指望在短期內使安全狀況得到實質性改觀不太現實。還有一些分析人士指出。蘇丹政府接受“安南方案”和執行聯合國安理會有關決議，有利于改善該國的國際形象，同時使蘇丹與某些西方國家的矛盾得到緩解，這是蘇丹政府經過慎重考慮后作出的明智選擇。

　　4月23日。蘇丹達爾富爾地區過渡權力機構和達爾富爾重建與發展基金會總部啟動儀式在蘇丹首都喀土穆舉行，過渡權力機構從當天起開始履行職責。

　　6月9日，蘇丹西部達爾富爾地區反政府組織“權力與民主人民力量”同蘇丹政府代表共同簽署了《關于落實達爾富爾和平協議的政治備忘錄》，這標志著該反政府組織正式接受和平協議。

　　6月12日，聯合國、非盟和蘇丹政府代表在亞的斯亞貝巴發表聯合聲明，宣布蘇丹接受經修改后的關于聯臺國與非盟向蘇丹達爾富爾地區派駐混合維和部隊的方案。

　　聯合國安理會7月31日通過第1769號決議，決定在蘇丹達爾富爾地區部署大約2.6萬人的聯合國和非盟混合維和部隊，其中大多數人員將來自非洲國家。蘇丹政府已于8月1日表示接受這一決議，并將同聯合國和非盟合作落實該決議。這一事態發展表明，該決議有望成為國際社會與蘇丹政府繼續加強合作的新起點，進而推動達爾富爾問題的全面解決。人們有理由相信，聯合國安理會第1769號決議的通過和實施將有助于達爾富爾沖突各方盡快停止一切敵對行動，最終實現永久性停火。

　　三、中國的主張與建設性作用

　　(1)胡錦濤主席提出了處理達爾富爾問題應遵循的四項原則。中國從一開始就十分關注達爾富爾問題，支持政治解決達爾富爾問題，并為此做了大量工作。胡錦濤主席曾專門致信巴希爾總統，呼吁蘇丹采取切實措施緩解危機。2006年11月在北京舉行中非峰會期間，胡主席會見了蘇丹總統巴希爾，希望蘇丹在安南方案上顯示靈話。中方還通過互訪、派特使、致函、通電話以及在聯合國等場合開展協調、斡旋等途徑做各方工作，縮小分歧，推動平等對話。

　　2007年2月2日，胡錦濤主席在中非論壇北京峰會后的首次非洲之行中訪問了蘇丹。在與蘇丹總統巴希爾的會談中，胡主席提出了處理達爾富爾問題應遵循的四項原則：

　　第一，尊重蘇丹的主權和領土完整。解決達爾富爾問題，必將有利于蘇丹全國民族和解進程，有利于維護蘇丹國家統一，有利于地區和平穩定。

　　第二，堅持對話和平等協商，通過和平方式解決問題。有關各方應著眼大局和長遠，彼此尊重和照顧對方的合理關切，通過對話和談判，找到共同的利益基礎，推動問題的公正持久解決。

　　第三，非盟、聯合國等應在達爾富爾維和問題上發揮建設性作用。有關各方應運用智慧和創造力，提供各種協助，增強在達爾富爾地區維和的效能，為實現和平創造條件。中方支持政治解決達爾富爾問題進程。

　　第四，促進達爾富爾地區局勢穩定，改善當地人民生活條件。當務之急是實現全面停火，加速政治談判進程，吸收未簽署《達爾富爾和平協議》的派別盡快加入和平進程。同時，確保人道主義救援物資發放到位，改善當地人民生活條件，并在這一基礎上實現逐步發展。

　　上述原則受到國際社會的廣泛贊譽。

　　(2)中國的建設性作用。蘇丹在落實安南方案第二階段上與聯合國產生分歧，中國適時展開外交行動。2007年3月29日，唐家璇國務委員會見到訪的蘇丹總統助理納菲阿，希望蘇丹方面進一步顯示靈活，努力改善達爾富爾人道和安全狀況。蘇方感謝中方為推動政治解決達爾富爾問題發揮的建設性作用，強調重視胡主席訪蘇時提出的重要建議。中國政府特使隨即訪蘇。表示應平衡推進維和行動和政治進程，指出安南方案是目前解決問題的有效途徑，也最接近蘇丹方面的思路，希望蘇丹政府進一步顯示靈活。這也有利于國際社會在政治進程問題上滿足蘇方關切。與此同時，中國還與有關國家就達爾富爾問題保持溝通，敦促各方重視蘇丹關切，保持耐心，平等協商，不能一味制裁施壓。

　　中國及有關各方的外交努力產生了積極影響。2007年4月16日，蘇丹政府與聯合國、非盟就落實安南方案第二階段達成一致。安理會隨即發表新聞談話給予肯定。

　　為進一步促進達爾富爾問題的妥善解決，2007年5月10日，中國政府任命了非洲事務特別代表，其近期工作將重點圍繞達爾富爾問題展開。2007年7月31日，中國利用擔任聯合國安理會主席的有利條件，促使安理會通過第1769號決議。中國還決定向蘇丹達爾富爾地區派遣275人組成的工兵分隊，參與執行安南方案第二階段計劃。

　　(3)中國提出“三方機制”和“雙軌”戰略。中國認為，貧窮、落后是達爾富爾問題的根源，發展是持久解決達爾富爾問題的關鍵。當地人民不僅歡迎人道援助，更渴望各方提供發展援助，幫助他們建設基礎設施和完善衛生、教育等社會服務，增加就業率。只有發展問題解決了，達爾富爾問題才能最終得到解決。中國致力于發展與蘇丹的友好合作，這種合作以互利為基礎，以不干涉內政和不附加任何條件為特征，以實現共同發疑為目標。中蘇合作有助于增強蘇丹的自主發展能力。從根本上說有助于達爾富爾問題的解決。

　　中國提出“三方機制”和“雙軌”戰略。“三方機制”即聯合國、非盟和蘇丹政府問的協商。在i方協商的框架下。發揮非盟在蘇丹問題上的主導作用和阿盟的獨特作用。國際社會其他倡議、建議應該和三方機制的主渠道一致。

　　“雙軌”戰略即著眼于和平穩定的維和行動與著眼于民族和解的政治進程應平衡推進，兩者相輔相成，不可偏廢。聯合國安理會第l769號決議為實施混合維和鋪平了道路，但國際社會不應僅止于此，還應立足長遠，推動達爾富爾地區各派回到談判桌前，切實達成并執行和平協議，進而幫助蘇丹人民制定達爾富爾地區發展大計，盡早幫助蘇丹人民擺脫戰亂，走上和平與發展的重建之路。中國一貫主張，通過對話和協商，以政治手段妥善處理有關沖突和熱點問題。達爾富爾問題背景復雜，涉及部落、資源、與鄰國關系等諸多因素，解決起來需要從政治、安全、人道以及當地經濟社會發展等參個方面入手，必須通過有關各方的對話和協商，尊重和照顧彼此的合理關切，才有可能彌合分歧，找到共同努力的方向。這是解決沖突的現實、有效的途徑。同時應看到，解決問題是一個漸進的過程，需要足夠的耐心，以避免大的波折和反復。在當前達爾富爾問題出現積極跡象的情況下，制裁、施壓并不能解決問題，反而會使形勢更加復雜，向蘇丹政府發出錯誤信號。

　　(4)中國關注達爾富爾地區的人道主義和安全狀況，向蘇丹政府提供了8 000萬元人民幣的人道主義物資援助，向非盟維和行動捐款l80萬美元。

　　2007年4月，聯合國邀請中國向蘇丹達爾富爾地區派遣多功能工兵分隊，中國政府接受了這一邀請，315名中國首批赴蘇丹達爾富爾地區維和工兵分隊正在組建，將于10月初開始部署。首批赴蘇丹達爾富爾地區維和工兵分隊主要擔負修建機場、道路、橋梁、營房、打井等27項具體任務。

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