遏制“新二元化”：規劃當合規律

　　二元分化的城鎮化模式存在的問題，已引起高層和各界的重視。今年7月30日，中央政治局會議要求，積極穩妥推進以人為核心的新型城鎮化。

　　科學規劃布局中國城鎮化之路須建立在尊重市場經濟規律、城市發展規律和人的全面發展規律的基礎之上。規劃合乎規律，才能有效應對和解決城際、城內二元化之患，增強三四線城市和小城鎮的“磁鐵效應”，吸引更多轉移人口。

　　均衡布局，促進大中小城市協調發展

　　自上世紀80年代至本世紀初，“小城鎮，大戰略”一直是中國城鎮化的發展戰略，“嚴格控制大型城市，合理發展中等城市，積極發展小城市”基本上是這20年中的主要思路。黨的十八大進一步提出，科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能。

　　國務院研究室副主任黃守宏指出，二三線城市或者說中小城市將是今后城鎮化的主體。中國城鄉建設經濟研究所所長陳淮在“2013博鰲房地產論壇”上也建議，合理調整城市結構，把供求關系的重心更多地放在二三線城市和中小城鎮，緩解北上廣等一線城市的壓力。

　　湖南大學城市規劃系副教授肖艷陽指出，不論大中小城市，中國城鎮化下一步的規劃需要更科學合理的布局，力求避免當前的城際失序、城內失衡的“二元化”現象惡化。

　　新型城鎮化首先要協調人口、經濟、資源和環境，依托城鎮的資源和環境承載能力聚集產業和人口，緩解部分大城市由于人口膨脹和產業粗放帶來的資源短缺和環境污染壓力，保障城鎮化的質量、效益和福利，實現城鎮化的可持續推進。

　　國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長高國力提出，要以資源環境承載能力和公共服務功能配套完善為原則，合理控制大城市過度擴張，加快健全中小城市硬件設施和軟件服務，引導人口和產業集中集聚，形成大中小城市合理有序發展格局。

　　合理配置資源，向中小城市和小城鎮傾斜

　　在燕京華僑大學校長華生看來，一個人到什么地方去就業、安家落戶，是經過精心計算的。他會把成本、服務、機會等都考慮進來。為什么跑到上海來，為什么到蘇州去都是有原因的。想讓中小城市、小城鎮煥發活力，資源配置就要向它們傾斜。

　　在各種資源中，產業支撐與相關資金支持至為關鍵。在產業方面，底特律已有前車之鑒。由于產業單一，沒有替代產業，加上地方政府債臺高筑，公共服務越來越差，導致大量人口外遷，甚至出現了一美元可以買一套公寓的怪象。這給了我們一個深刻的教訓：二三線城市的發展要有長期行為，注重產業支撐，切勿倚賴“債務鏈”來“造城”。

　　強有力的產業支撐，對于城鎮化水平較低的中西部地區的發展，尤顯重要。國家發改委地區經濟司司長范恒山認為，要逐步形成大中小城市和小城鎮合理分工、特色突出、功能互補的產業發展格局。

　　新型城鎮化是一個長期的過程，需要持續的資金投入，建設所需資金不可能長期依賴土地出讓金和財政補貼，關鍵在于培育城鎮自身的造血功能。全國人大代表、中聯重科股份有限公司董事長詹純新表示，尤其以服務業為主的城鎮服務體系的發展，在很大程度上取決于人口聚集和產業繁榮。反過來，服務產業發展的不匹配，影響城鎮的投資環境，也難以吸引各類生產力要素的聚集。

　　“你不能嘴上說要往小地方去，大投資、大項目、大機關、大總部卻統統都在特大城市里面，每個項目后面都是跟隨著無數的投資，投資就帶來了就業，是就業引導人往什么地方去。”華生說。

　　黃守宏認為，要讓外來人口“留得下”，還是應該發揮產業政策的導向作用，在產業集聚上下功夫。二戰以后，美國政府制定了一個政策，東部大城市市區的企業稅率比中小城市和郊區要高出20%～40%，引導了很多企業從大城市的中心區疏散到中小城市和郊區。

　　在產業布局之外，城鎮化進程中的基本民生保障與公共服務均等也亟待加強。山東大學房地產研究中心主任李鐵崗說，政府宜引導一些優質資源向中小城市相對均勻分布，合理疏散人口。如改善交通狀況、在相對較遠的地方增加房屋供給等。

　　南開大學社會工作與社會政策系主任、博士生導師關信平表示：“要學會反彈琵琶，從中小城市找原因，解決大城市的問題。政府應該將公共服務資源更多地投入到中小城市，提高它們的公共服務水平，這樣才能實現均衡發展。”

　　社科院城市發展與環境研究所所長潘家華認為，這方面發達國家的實踐值得借鑒。為了解決打工者住房問題，日本建起了“公團住宅”和“公營住宅”等利用公共資金建設的公共住宅。上世紀60年代初推行的“地方分散”計劃，使人財物從大城市反流回地方，就近就業，就地城市化。

　　“人的城鎮化”，遵循城市自身發展規律

　　近年來，各地大搞開發區建設，新的城區不斷出現，大量透支了土地紅利，使得未來城鎮化難以持續。陜西西咸新區黨工委書記王軍認為，這種模式有利有弊，利在于能夠迅速將城市發展起來，弊在于容易形成“攤大餅”式的城市發展模式，城市不斷擴張。

　　然而，錢從哪來?只能提前透支土地的預期紅利。此后還須繼續開發更多的土地，以實現繼續發展和擴張，城市只能越攤越大。

　　同時，一些地方在加速推進城鎮化進程中，存在大建大拆的“唯房地產化”傾向，出現“農民被上樓”、征地拆遷矛盾突出、失地人口成為“無業游民”等一系列社會問題。

　　中國國際城市化發展戰略研究委員會主任金德鈞表示，不考慮人的城鎮化容易激化社會矛盾，與城鎮化建設的初衷背道而馳，引發社會的不滿。他認為，強調人的城鎮化是城鎮化中最為核心的部分，是因為無論是經濟發展還是城市擴張，還是社會發展，核心都是人，為了人生活得更舒適。

　　國務院參事、中國科學院研究員牛文元指出，所謂人的城鎮化，實質上就是人的流動、人的落戶、人的就業、人的融入和人的幸福。二三線城市要想讓外來人口“進得來”“留得下”“過得好”，必須在政策措施上，不斷強化“人的尺度”。

　　全國人大財經委員會副主任尹中卿在第二屆中國城市管理高峰論壇上表示，要逐步建立城鄉一體的居住政策，以舉家遷徙和新生代農民工為重點，以就業年限、居住年限、參加社保的年限這三者為基準，加快放開在中小城市和小城鎮落戶的限制。

　　國土資源部副部長胡存智透露，2000年至2010年，“北上廣津”四市人口增長25%，而全國人口增長的平均水平為5.8%。這些城市人口的“爆炸性”增長中，97%是由外來人口遷移造成的。

　　同期，我國城市土地城鎮化擴張了83.41%，但人口城鎮化僅增長45%，土地城鎮化是人口城鎮化的1.85倍。這說明城市在吸納農村土地的同時，沒有同步做好失地農民的市民化問題，大城市只歡迎農民工來就業打工，而不歡迎他們定居落戶。

　　雖然我國城鎮化率過半，但發展質量并不高。國家發改委中小城鎮研究室副主任喬潤令分析，2011年我國城鎮化率達51.27%，據此計算，我國城鎮人口已達6.9億，但是城鎮戶籍人口數量僅為4.2億。

　　“如果一個省會城市只有全省25%的人口，卻可以拿到全省35%的土地指標。這意味著這個城市獲得了更多的資源。”李鐵認為，應換個思路來觀察，“你解決了多少戶籍人口，解決了多少農民工落戶，相應配給你多少用地指標。”

　　國家發改委城市和小城鎮中心研究員、中國城市發展研究院副院長袁崇法認為，考慮人的體驗，特別是外來人口與社會的融入應當是城鎮化最需關注的話題。要保障他們應有的社會福利和市民待遇，共享社會發展成果和城市文明。

　　人的城鎮化需要科學把握人的全面發展規律和城市發展規律，打造硬件與營造軟件雙管齊下，使城市真正成為適合人居的環境，達到人與城市的和諧。

　　“西方國家城市發展規律一般都是先建立教堂，然后圍繞教堂建設各種配套設施，最后才是住房建設，人口自然地向外擴散。中國許多地方正相反，先在城鄉接合部建住宅小區，人先被分流過來，但各種配套設施滯后、公共服務短缺，才導致了城鄉接合部綜合征。這不符合城市發展規律。”肖艷陽說。

　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組的專家建議，城鎮化中的城市規劃須防止政府一把手主觀拍腦袋的決策。應建立約束機制，通過制度建設和責任追究機制，規范政府決策者的行為。同時，加強對城市管理者的培訓，提高對市場經濟規律、城市發展規律和人的全面發展規律的認識。(記者 孔祥鑫 袁軍寶 徐海波 蘇曉洲)

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