一、政府職能的依據和屬性

　　政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現。

　　(一)政府職能的依據

　　與公共利益和需求直接相關的公共產品是指公共享有的消費品，如國防、大型基礎設施等。公共產品的基本特征是消費的非競爭性和非排他性。非競爭性是指一個消費者對一種公共產品的消費不影響 其他消費者對該產品的消費和使用;非排他性是指公眾的任何一員都不能被排除在對該公共產品的消費之外，都可以享受這種產品。公共產品的特性導致了對其供給的稀缺，因而只能依靠政府出面組織生 產和供應才有可能得以解決，這是政府職能的基本依據。

　　(二)政府職能的屬性

　　(1)公共性。政府職能涉及國家大量日常公共事務的處理，根本目的是為所有社會群體和階層提供普遍的、公平的、高質量的公共服務。

　　(2)法定性。政府職能的法定性是指政府的一切活動都要在憲法和法律的范圍內進行，憲法和法律規定了 一國政府職能的邊界，使公共行政有法可循。

　　(3)執行性。政府作為貫徹和執行國家意志的機關，其職能具有明顯的執行性。

　　(4)強制性。政府職能的強制性是指其以國家強制力為后盾，行政相對人不得阻礙政府職能的正常行使。

　　(5)動態性。政府職能始終是變化的，取決于市場經濟條件下政府與市場關系的動態性、政府與社會關系的力量對比以及政府與自然界的關系演變。

　　(6)擴張性。政府職能的擴張性是指隨著現代社會中的公共事務、公共問題日益增多且日益復雜，公眾需求的日益個性化、多樣化，政府承擔了越來越多的職能，并逐漸擴展至社會各層面。

　　(三)政府職能的地位

　　(1)政府職能滿足了公共行政的根本要求。政府職能是公共行政的核心內容。

　　(2)政府職能是政府機構設置的根本依據。

　　(3)政府職能轉變是行政管理體制和機構改革的關鍵。機構改革必須要根據政府職能的變化來進行，首先確定政府職能，然^再進行政府機構的調整和改革。

　　(4)政府職能的實施情況是衡量行政效率的重要標準。

　　(四)政府職能的作用

　　(1)政府職能規定了國家行政活動的基本方向。

　　(2)政府職能是建立行政組織和進行機構設置、人員配備的最基本依據。

　　(3)行政職能的變化必然帶來行政機構、人員編制以及運作方式的調整或改造。

　　二、政府職能的主要內容

　　(一)政治職能

　　政治職能，亦稱統治職能，是指政府為維護國家統治階級的利益，對外保護國家安全，對內維持社會秩序的職能。我國政府主要有四大政治職能：①軍事保衛職能;②外交職能;③治安職能;④民主政治建 設職能。

　　(二)經濟職能

　　經濟職能是指政府為國家經濟的發展，對社會經濟生活進行管理的職能。隨著我國計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，我國政府主要有四大經濟職能：①宏觀經濟調控職能;②提供公共產品的服務;③市場監管;④社會管理。

　　(三)文化職能

　　文化職能是指政府為滿足人民日益增長的文化生活的需要，依法對文化事業所實施的管理。它是加強社會主義精神文明，促進經濟與社會協調發展的重要保證。我國政府的文化職能主要是：①發展科學技術;②發展教育;③發展文化事業;④發展衛生體育。

　　(四)社會職能

　　社會職能是指除政治、經濟、文化職能以外的政府必須承擔的其他職能。這類事務一般具有社會公共性，無法完全由市場解決，應當由政府從全社會的角度加以引導、調節和管理。目前，政府的社會職能 主要有：①調節社會分配和組織社會保障的職能;②保護生態環境和自然資源的職能;③促進社會化服 務體系建立的職能;④提高人口質量，實行計劃生育的職能。

　　三、政府與市場的關系

　　正確處理好政府與市場的關系，既是關系到我國社會主義市場經濟能否順利發展的重大問題，也是轉型期我國完善社會主義市場經濟體制的核心任務。

　　在政府與市場問題上，迄今有兩種極端的理念和實踐：一個是市場至上和市場萬能論，結果導致市 場失靈;另一個是政府至上和政府全能主義，結果導致政府失靈。這兩方面經驗使當代各國政府都努力尋求政府職能的恰當定位，既避免市場壟斷和市場失靈，也避免政府壟斷和政府失靈。一般而論，政府 的職能定位可以概括為：彌補市場不足，促進社會公平。我國從1978年改革開放開始，進人具有歷史意 義的社會轉型期。市場經濟體制取代計劃經濟體制并日趨完善，政府職能也開始轉變。但由于行政理念的轉變、宏觀經濟體制轉型以及政府自身能力的提高需要一個漸進的過程，因此我國政府在政府與市 場關系問題上存在典型的政府職能“越位”“錯位”“缺位”現象，亟待克服。

　　四、政府與社會的關系

　　簡單地說，政府與社會的關系也就是“官”與“民”的關系。這種關系主要包括三個方面：一是政府對 社會的管理;二是社會對政府的支持和監督;三是政府與社會通過精誠合作作用于市場機制，共同治理宏觀社會，增進社會整體福利。

　　在計劃經濟體制下，由于市場的弱化或取消，我國建立了政社不分的“大政府、小社會”的管理模式，政府經常性地運用超強制行政手段對社會進行全面管理。這在當時具有一定的合理性和必然性。但隨著從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型，傳統的社會管理模式由于缺乏自我管理和自我發 展能力，越來越難以適應市場經濟發展的要求。因此，必須按照三種途徑構建政社分離的新型社會管理模式。

　　(一)培養社會自治能力

　　培養社會自我管理的組織，把政府包攬的事還給社會，由社會組織自行管理，如各類行業協會和城鄉居民的自治組織以及社會中介組織，可以在社會的自我管理上發揮作用。

　　(二)加快社會保障制度改革

　　盡快建立起與市場經濟相適應的社會保障制度，切實保障弱勢群體的基本生活權利，維護社會穩定，保證經濟社會和諧發展。

　　(三)確立政府與社會的良性互動體系

　　政府不能包辦社會具體事務，而應充分發揮社會組織的積極性，由社會組織去管理社會的微觀事務。同時，有必要形成社會對政府權力的有效制約機制，以防止政府權力的濫用。

　　五、中央政府職能

　　在我國行政系統中，國務院居于最高領導地位，它統一領導所屬各部、委的工作，統一領導全國各級地方行政機關的工作，有權根據憲法、法律管理全國范圍內的一切重大行政事務。根據我國憲法規定，國務院共擁有18項職權，這18項職權可歸結為六個方面。

　　(1)根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令。

　　(2)向全國人民代表大會及其常務委員會提出議案。

　　(3)規定各部各委員會的任務和職責，統一領導各部和各委員會的工作，領導全國性的行政事務。

　　(4)統一領導全國各級地方行政機關的工作，規定中央和地方行政機關職權的劃分。

　　(5)負責執行國民經濟計劃與國家預算，管理科學、教育、經濟、文化、衛生等工作。

　　(6)任免行政人員權。

　　此外，國務院還有最高權力機關及其常設機關授予的其他職權。

　　六、地方政府職能

　　自1994年起，各級地方政府機構相繼進行改革，改革的主要內容和重點是：轉變政府職能，實行政 企分開;合理劃分職權，理順各種關系;大力精兵簡政，提高行政效率。

　　(一)縣級以上各級地方人民政府的主要職能

　　(1)執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級行政機關的決議和命令，規定行政措施，發布決議和命令。

　　(2)領導和監督所屬各工作部門和下級人民政府的工作。

　　(3)執行經濟計劃和預算，管理本行政區域內經濟文化建設、民政和公安等工作。

　　(4)依法任免和獎懲國家行政機關工作人員。

　　(5)保護公共財產，維護社會秩序，保障公民權利，保障少數民族的平等權利。

　　(6)監督所屬各部門和下級人民政府的工作。

　　(7)辦理上級國家行政機關交辦的其他事項。

　　(二)鄉、鎮人民政府的主要職能

　　(1)執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令。

　　(2)執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。

　　(3)保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利。

　　(4)保護各種經濟組織的合法權益。

　　(5)保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣。

　　(6)保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利。

　　(7)辦理上級人民政府交辦的其他事項。

　　七、實現政府職能的主要手段

　　實現政府職能的主要手段包括：行政手段、經濟手段、法律手段等。

　　(1)行政手段具有強制性、垂直性、無償性、和具體性的特點，其優點是統一集中、迅速有效。但它易產生與“人治”相聯系的一些弊病，影響橫向聯系及下級的積極性、創造性。

　　(2)經濟手段具有間接性、有償性、平等性和關聯性的特點，最適于管理經濟活動，但因其只能調節經濟利益關系，不能靠它解決所有問題。

　　(3)法律手段具有嚴肅性、權威性、規范性的特點，使行政管理統一化和穩定化，但其只能在有限范圍內發生作用，很多經濟關系、社會關系需結合其他手段才能發揮作用。

　　八、政府職能定位的相關理論

　　(一)有效的政府是一個能夠治理并且善于治理的政府

　　在市場條件下，政府的職能是兩個方面：糾正市場失靈和超越市場、引導市場。一般地講，對于市場

　　經濟自身運用的相當完善的地方，政府無須干預。在這些方面，政府的職能有限，但這并不意味著政府就無事可做了。恰恰相反，政府的作用在市場條件下是相當重要的。首先，政府的作用是糾正市場的固 有缺陷。市場有其自身無法克服的弱點和消極方面。為了彌補市場的這些缺陷，政府就需要擔負起相應的經濟職能，最大限度地減少市場經濟的消極面。其次，政府的作用是超越市場、弓I導市場。政府干 預市場不僅僅是為了糾正市場缺陷，更重要的是超越市場^超越市場就是要求政府能夠站在市場之上I 控制市場的總體運行，防止其自發發展造成的危害。這樣做的好處是可以縮小政府的規模，減少開支，提高效率。因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執行”的政府，而是一個能夠治理并 且善于治理的政府。

　　(二 )政府對經濟的干預應遵循三個基本原則

　　市場失靈的存在是政府干預經濟活動的理由，但政府干預應確定在什么樣的規模和范圍之內，卻無法準確地作出回答。這是因為一個社會對于政府作用的“需求”程度是有彈性的。它不僅取決于市場一方的缺陷，而且取決于這個社會的政治結構、價值觀(如對平等的渴求\公眾意識及各種利益集團的選擇。這種政府職能的不確定性和復雜性，使其在現實中呈現出各種各樣的政府干預形式，并在理論上成 為現代政治經濟學關注的一個焦點 ：一認為，政府干預應該適度，即政府在資源配置過程中不要包攬一切，不要去做本來應當由市場去做并且實踐已經證明市場能夠做好的事情。具體地說，政府對經濟的 干預應遵循以下三個基本原則：

　　(1)政府干預的范圍應是彌補市場的缺陷和不足，是對市場機制的“拾遺補闕”。按照這一原則，在 市場機制能夠發揮功能優化資源配置的領域，政府就不要插手或介人，而在市場機制不能有效配置資源的領域才需要政府干預。

　　(2)政府干預的目的應是促使市場機制恢復功能，而不是去代替市場。按照這一原則，政府干預的方式和力度就不應該是固定不變的，而應隨著經濟形勢的變化而變化。

　　(3)政府干預的結果必須要比干預前的情況有所改善和好轉，否則，就不要干預^按照這一原則，政 府在準備伸出“看得見的手”進行干預之前，必須低頭看看這只“看得見的手”的不完善的地方，以使政府 干預盡可能地降低成本，減少副作用，增加有效性^在我國，由于有著幾十年計劃經濟的傳統和幾千年封建集權的歷史，因而在向市場經濟體制轉變過程中，更應該警惕和防止政府對經濟的過度干預。

　　(三)在培育和完善市場方面，我國政府面臨四個方面的協調問題

　　在建立社會主義市場經濟的過程中，政府具有培育和完善市場的職能;而政府培育和完善市場的過 程，實際上就是政府轉變職能的過程^如果政府職能不轉變，那么無論是市場主體，還是市場客體，都無法快速和健康地發展起來。所以，社會主義國家的政府是社會主義市場發育的第一推動力。政府培育 和完善市場主體包括兩個方面^ 一方面，政府作為社會經濟管理者，應退出國有資產的管理和經營領域，即放棄其經營職能^另一方面，政府應加強社會職能，特別是社會保障職能。

　　在培育和完善市場體系方面，當前我國政府面臨四個方面的協調問題：一是商品市場與生產要素市場的協調，二是有形市場與無形市場的協調;三是區域市場與全國市場的協調^四是國內市場與國際市 場的協調。

　　(四)經濟全球化和加入WTO帶來的政府職能轉變

　　經濟全球化為中國經濟發展帶來了利益和機遇，同時也可能帶來沖擊和風險。人世后中國在保持宏觀經濟穩定方面將面臨新挑戰，在收入分配、地區差距、勞動就業等方面也會出現一系列新問題。政 府化解經濟和社會矛盾、維護經濟與社會穩定的作用與能力仍需進一步加強。

　　在WTO背景下政府面臨的最大挑戰，一方面是現實權力的削弱，另一方面是服務功能的加強。所以，根據界丁0對政府的要求，我國政府職能還需進一步調整和轉變。為此，在明確政府作用的方向、重 點和方式的基礎上，我國應加快推進政府改革，以應對加人世貿組織帶來的機遇和挑戰。

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