熱點話題四：堅定不移地探尋戶籍制度改革

　　【熱點追蹤】2007年3月，公安部公布已有12個省自治區、直轄市已經相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統一了城鄉戶口登記制度，統稱為居民戶口，實現了公民身份法律意義上的平等。

　　2007年6月，重慶和成都被確定為全國統籌城鄉綜合改革配套試驗區。自此，一場統籌城鄉差別、平衡城鄉利益、重建社會結構的變革開始了破冰之旅。根據統籌城鄉改革方案，到2020年，重慶市的城鎮化率將由目前的46. 7%上升至70%，意味著將有800萬農民工進城變為新市民。

　　2011年2月27日上午，中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶再次專程來到中國政府網和新華網訪談室，接受中國政府網和新華網聯合專訪，同海內外網友 進行在線交流，在回答網友問題時，溫總理說，我們正在出臺一個文件，就是要積極穩妥地推進戶籍制度改革。加快推進戶籍制度改革勢在必行，具有十分重要的意義。

　　2012年全國“兩會”上，溫家寶總理所作的政府報告中，再次將“推進戶藉管理制度改革”提上議事日程。

　　一、我國現行戶籍制度的弊端

　　我國現行的戶籍制度存在五大弊端。

　　1.限制遷徙的“戶籍制度”違憲違法

　　1949年第一次全國政協會議通過的《共同綱領》和1954年第一屆全國人民代表大會通過的《中華 人民共和國憲法》都明確寫有公民享有遷徙自由的條款。為了避免戶籍制度與憲法之間的沖突，1975 年通過的《憲法》以及后來歷次修改的《憲法》取消了這一條款。但是，遷徙自由本身是人身自由的一個 延伸，不管憲法有無明文規定，這種自由都是隨憲法存在的。

　　遷徙自由是現代國家公民權利的重要內容。1997年10月和1998年10月，我國簽署了落實《世界 人權宣言》的“國際人權兩公約”——《經濟、社會和文化權利公約》和《公民權利和政治權利公約》。其中 《公民權利和政治權利公約》第十二條第一款規定“合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享 受遷徙自由和選擇住所的自由”;第二條規定“凡未經現行立法或其他措施予以規定者，本公約每一締約 國承擔按照其憲法程序和本公約的規定采取必要的步驟，以采納為實施本公約所承認的權利所需的立 法或其他措施”，意即締約國所承擔的條約義務不是“漸進性”的，而是“即刻性”的。該公約還規定:“除 非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由”。在我國已正式簽約《公民權利和政治權利 公約》的情況下，繼續維持現狀既有損于憲法的權威，在法理上也是一種欠缺。

　　2.戶籍制度違背了平等的原則

　　現行的戶籍制度，既不是按人的出生地、也不是按人的居住地進行登記管理，而是一種封建的身份 世襲制度，一個人出生時的戶口身份是根據其父母的身份確定的，并限制其自由遷徙，使各地區的人缺 少了平等分配國家資源、平等交流的機會。每個人的社會身份、所受待遇從投胎開始就已基本確定，除 了招工、招干、升學、參軍等幾條有限的途徑外，再無例外。

　　二元戶籍制在一定程度上衍生出具有不同等級的社會身份，給人們帶來了身份上的歧視，有了本地 人和外地人之稱。長期以來，城里人歧視農村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不說是二元戶籍制 的流弊之一。

　　3.不利于人口素質的提高

　　二元制下的人口遷移受到限制，絕大多數農村人口被束縛在土地上，“畫地為牢”，封建社會遺留下 來的愚昧、迷信、落后、保守的思想意識在封閉的農村得以蔓延，城市文明很少能輻射到農村，農村人口 自然增長率遠遠高于城市，農村人口素質無法提高。同時，在缺少競爭的城市，城市人口也易養成不思 進取、貪圖安逸的觀念，不利于其素質的提高。限制遷徙還造成城鄉之間、地區之間缺乏文化交流碰撞， 民眾中排外情結嚴重，政府中地區保護主義盛行，將來萬一地方自治權過大，還有可能威脅國家的統一。

　　4.助長了兩極分化

　　兩類戶口的劃分造成利益分配的不平等。戶口簿不僅是一種身份的體現，而且是一種資源享有權 的確認。二元戶籍制與就業、教育、醫療、住房、福利、社會保障甚至部分商品的供應等一系列的待遇具 有制度化的聯系。在這種利益分配的差距上，一方面，非農業戶口明顯優于農業戶口 ;另一方面，在兩類 戶口的內部，仍有不同的等級，比如非農業戶口內部就有大城市戶口、中等城市戶口、小城市戶口、城鎮 戶口等區別。為了實現所謂的現代化，把農民置于不平等的位置，置于城市化現代化之外，嚴重侵犯了 他們追求幸福生活的權利。當前城市居民死守城市、農村人一旦進城就不愿離開，其根本原因是傳統體 制賦予了城市居民過多的特權。

　　這種起點的不平等，勢必引起結果的不平等。二元制設置的戶口遷移條件在一定程度上加劇了地 區之間、城鄉之間發展的不平衡狀態。城市、特別是沿海開放城市，可以采取各種優惠政策，吸引更多的 人才和資金，而相對落后的農村、中西部地區缺乏人才和資金的情況則將更趨嚴重，使城鄉之間、地區之 間差距呈擴大化趨勢，對我國經濟的發展構成危害。

　　黨中央提出的構建社會主義和諧社會，就是為解決與就業、教育、醫療、住房、福利、社會保障密切相 關的二元戶籍制造成的農民問題、失業問題、社會保障問題、貧富差距問題等作出的決定，以減緩兩極分 化的趨勢。

　　5.妨害了經濟發展

　　一切經濟發展的關鍵因素都是人造成的，最基本的生產力是人，最重要的資源是人力資源，勞動力 素質在經濟活動中處于決定作用。市場經濟要求資源(勞動力)由市場自行配置調節，旨在強調勞動力 的自由流動，實現資源最優配置，而二元戶籍制非常不利于人才的培養和流動。

　　社會學的研究證明，社會流動的速度反映了社會發展的快慢。發達國家的人口年遷移率，一般均在 10%以上，美國更是高達25%左右，而我國人口年遷移率只在0. 5%～3%之間�？梢姡�二元制在遷移條 件上設置的重重障礙，巳經嚴重制約了人才的有效配置，尤其對農村的優秀人才來說，要想脫穎而出難 度是很大的。

　　中國現行的戶籍制度阻礙和制約了農業和農村的發展。一是因為城市偏向，削弱了農業自身的積 累能力和再生產能力。據統計，1959～1978年通過工農產品價格“剪刀差”一項就“掠奪性”地轉移農業 積累4 075億元，占同期財政收入的21. 3%。改革開放以來，農業繼續為工業輸血，1991～1997年農村 就有20 873億元通過財政、金融和“剪刀差”流向城市。二是二元戶籍制使9億農民依附于有限的土地 上，農業的規模經營難以實現，集約化程度很低，農業的邊際生產力低下。

　　經濟發展還與城市化有著密切的關系。世界銀行的報告《城鎮化:國際經驗和中國的前景》中曾指出，人 均收入與一個國家城鎮人口與總人口的比重之間有很強的正相關關系。而傳統的戶籍制度由于限制人口的 流動，導致城市人口的發展主要依賴于人口的自然增長，較少依賴于人口的機械增長，大大減緩了我國城市化 的發展。經過幾十年的城鄉分治，中國的城市化進程停滯不前，甚至一度出現了反城市化的傾向。雖然建立 起了工業體系，但付出了過分的代價，人民的生活水平極端低下，遠遠落后于其他國家。城鎮化的滯后，城鎮 的聚集效益和規模效益大量損失，在一定程度上影響了我國經濟的正常發展。

　　二、怎樣進行戶籍制度改革

　　全面推進戶籍管理制度改革是一項復雜的系統工程，必須聯系戶籍制度、就業制度、財政制度、社會保障 制度、市政制度、政治體制等作綜合的改革。

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